Tác giả: Reda Cherif và Fuad Hasanov.

Dù nhìn vào Hoa Kỳ hay các kỳ tích kinh tế của Trung Quốc và Đông Á, các chiến lược công nghiệp do nhà nước dẫn dắt đã đóng vai trò quan trọng trong tăng trưởng và phát triển kinh tế. Sau nhiều thập kỷ chính sách công nghiệp bị đẩy ra ngoài rìa của các cuộc tranh luận chính sách kinh tế, giờ đây nó đã trở lại chương trình nghị sự – và điều này hoàn toàn hợp lý. 

WASHINGTON, DC – Trong ấn bản tháng 1 năm 1954 của tạp chí The Atlantic, John F. Kennedy, khi đó là thượng nghị sĩ của Massachusetts, đã lập luận rằng việc các ngành công nghiệp di chuyển từ New England đến miền Nam Hoa Kỳ không nên bị ngăn cản. Thay vào đó, ông kêu gọi chính phủ cung cấp các khoản vay và hỗ trợ khác để giúp các doanh nghiệp ở New England, để đào tạo lại công nhân cho ngành công nghiệp, và tài trợ cho các cơ quan phát triển công nghiệp địa phương. 

Kennedy nhận ra rằng chính phủ có vai trò quan trọng trong việc vừa nâng đỡ miền Nam vừa thúc đẩy các ngành công nghiệp mới ở New England. Ngày nay, chính sách công nghiệp đã trở lại chương trình nghị sự sau khi bị lãng quên trong nhiều thập kỷ. Ngoài sáng kiến “Sản xuất ở Trung Quốc năm 2025” (“Made in China 2025”) của Trung Quốc, chiến lược công nghiệp gần đây của Vương quốc Anh, và tuyên bố chính sách mới giữa Pháp và Đức, các quốc gia thuộc Hội đồng Hợp tác vùng Vịnh cũng đã áp dụng chiến lược phát triển các ngành ngoài dầu mỏ, và nhiều quốc gia đang phát triển đang theo đuổi các nỗ lực đa dạng hóa tương tự. 

Những chính sách này đã xuất hiện nhằm đối phó với áp lực từ cạnh tranh quốc tế, sự chậm lại trên diện rộng của tăng trưởng năng suất, việc làm trong lĩnh vực sản xuất bị thiệt hại, và gia tăng bất bình đẳng. Tuy nhiên, chính sách công nghiệp luôn khuấy động các cuộc tranh luận gay gắt giữa các nhà hoạch định chính sách và giới học thuật. Các nhà phê bình cho rằng những chiến lược như vậy đã không hiệu quả ở nhiều quốc gia, dẫn đến sự thiên vị và tham nhũng. Họ cho rằng cách tiếp cận tốt hơn là giảm vai trò của nhà nước trong nền kinh tế, cải thiện môi trường kinh doanh, và đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng như giáo dục. Trong điều kiện thuận lợi, các doanh nghiệp và doanh nhân sẽ tự phát triển mạnh mẽ. Những thất bại thực tế của chính sách công nghiệp tại Mỹ Latinh và các nơi khác là minh chứng cho quan điểm này. 

Ngược lại, những người ủng hộ chính sách công nghiệp lập luận rằng chúng ta đang sống trong một thế giới đầy những thất bại của thị trường, đòi hỏi sự can thiệp từ nhà nước. Nếu không, các ngành mới, đặc biệt là các ngành công nghệ cao, sẽ không thể phát triển, ngay cả khi môi trường kinh doanh thuận lợi. Nhóm này thường tập trung vào những thành công trong quá khứ, đặc biệt là ở các nền kinh tế Đông Á. 

Trong một bài nghiên cứu gần đây của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, các tác giả sử dụng những thành công trong quá khứ để xác định ba nguyên tắc làm nền tảng cho cái gọi là “chính sách công nghiệp đúng nghĩa.” Ở các nền kinh tế được coi là kỳ tích châu Á như Singapore và Hàn Quốc, cũng như ở Nhật Bản, Đức và Hoa Kỳ, chính phủ đã can thiệp từ rất sớm để hỗ trợ các công ty nội địa trong các lĩnh vực công nghệ cao mới nổi. Các chính sách thành công đã đặt trọng tâm đặc biệt vào xuất khẩu và yêu cầu các doanh nghiệp chịu trách nhiệm về sự hỗ trợ mà họ nhận được. Với trọng tâm mạnh mẽ vào các lĩnh vực tiên tiến, “chính sách công nghiệp đúng nghĩa” thực chất là một chính sách về công nghệ và đổi mới (technology and innovation policy – TIP). 

Công nghệ và đổi mới là yếu tố then chốt của tăng trưởng kinh tế. Chương trình “Sản xuất tại Trung Quốc 2025” (“Made in China 2025”) của Trung Quốc thực chất là sự mô phỏng chiến lược mà Hàn Quốc (và trước đó là Nhật Bản) đã sử dụng để vượt qua “bẫy thu nhập trung bình”. Tương tự, các chiến lược công nghiệp mới của Anh và liên minh Pháp-Đức đều tập trung vào các ngành công nghiệp tương lai: năng lượng tái tạo, trí tuệ nhân tạo và robot. 

Việc tận dụng tiềm năng của đổi mới sáng tạo đột phá (disruptive innovation) là một lựa chọn cho cả các quốc gia phát triển và đang phát triển. Dù ở bất kỳ vị trí nào trong chuỗi giá trị toàn cầu, việc sản xuất công nghệ tiên tiến sẽ tạo cơ hội không chỉ cho các nhà đầu tư và doanh nghiệp trong nước mà còn cho người tiêu dùng và các ngành công nghiệp ở các nơi khác. Hơn nữa, các tiến bộ công nghệ ở Hoa Kỳ, Trung Quốc, Anh, Pháp, Đức và các nước khác có thể mang lại lợi ích cho tất cả, thúc đẩy cạnh tranh, đổi mới và cải thiện mức sống trên toàn cầu. 

Cũng như việc bay cần có hai cánh, cả nhà nước và thị trường đều cần thiết để thực hiện một chính sách công nghiệp hiệu quả. Thực tế, việc đặt câu hỏi “nhà nước hay thị trường” là một cách suy nghĩ sai lầm. Như lập luận trong cuốn sách Breaking the Oil Spell (Phá vỡ lời nguyền dầu mỏ) xuất bản năm 2016 của chúng tôi, nhà nước phải đóng vai trò dẫn dắt trong việc điều hướng tài nguyên vào các hoạt động mà thị trường có thể không hỗ trợ ngay từ đầu. Đồng thời, chính phủ cũng cần tuân thủ các quy trình ra quyết định dựa trên tín hiệu từ thị trường để đảm bảo không gian cho khu vực tư nhân cạnh tranh và tự chủ. Như nhà kinh tế học Mariana Mazzucato đã nói, “Khi lãnh đạo chủ động và có tham vọng, không chỉ đóng vai trò hỗ trợ mà còn dẫn dắt và có tầm nhìn xa, nó có thể thúc đẩy những đổi mới lớn và mở rộng các cơ hội phát triển.” 

Theo Mazzucato trong cuốn The Entrepreneurial State (Nhà nước Doanh nghiệp), khi Mỹ đang đối mặt với sự biến mất của các ngành công nghiệp cũ ở New England, họ cũng đang tích cực thúc đẩy đổi mới công nghệ và tạo ra các lĩnh vực mới thông qua đầu tư công vào nghiên cứu và phát triển, cũng như các chính sách mua sắm của chính phủ. Thực tế, vào năm 1979, mua sắm của chính phủ liên bang Mỹ chiếm hơn một nửa tổng số mua sắm thiết bị máy bay, radio và truyền hình. 

Rộng hơn, có nhiều lý do lý thuyết và thực tiễn để nhà nước hỗ trợ quá trình trưởng thành và thương mại hóa công nghệ mới thông qua nghiên cứu và phát triển công (R&D), cung cấp vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng như kỹ năng. Những khoản chi này không chỉ có lợi cho các trung tâm đổi mới sáng tạo hiện có mà còn giúp tạo ra những trung tâm mới. Tác động của sự phát triển do nhà nước dẫn dắt được minh họa rõ nhất qua lời kêu gọi của Kennedy vào năm 1961 về một “sứ mệnh chinh phục mặt trăng”: một nhiệm vụ tưởng chừng như không thể đã trở thành hiện thực vào cuối thập kỷ đó. 

Nỗ lực của Mỹ trong việc hỗ trợ công nghệ và đổi mới đã dẫn đến những tiến bộ đột phá trong khoa học và công nghệ mang tính cách mạng, đồng thời dẫn đến sự ra đời của các ngành công nghiệp công nghệ cao hàng đầu thế giới. Theo bước chân của Mỹ, nhiều nền kinh tế châu Á đã đạt được những “kỳ tích kinh tế” của riêng mình nhờ theo đuổi một chính sách công nghiệp “đúng nghĩa”. Hiện nay, tất cả các quốc gia đều có cơ hội tìm ra một lĩnh vực để thực hiện chính sách công nghiệp công nghệ và đổi mới (TIP). Nếu thành công, các tác động lan tỏa về tri thức sẽ mang lại lợi ích cho tất cả chúng ta. 

–

Reda Cherif, Kinh tế gia cao cấp tại Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), là một nhà nghiên cứu hợp tác tại Viện Chính sách Công Bennett thuộc Đại học Cambridge.

Fuad Hasanov, Kinh tế gia cao cấp tại Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), là Giảng viên thỉnh giảng môn Kinh tế học tại Đại học Georgetown và là nhà nghiên cứu hợp tác tại Viện Chính sách Công Bennett thuộc Đại học Cambridge.

Nguồn: Reda Cherif and Fuad Hasanov, “A “True” Industrial Policy for All,” Project Syndicate, 31/10/2019.

Biên dịch: Phong trào Duy Tân.