Tác giả: Keun Lee

Do ảnh hưởng từ biến đổi khí hậu và sự trỗi dậy của Trung Quốc, chính sách công nghiệp đã bất ngờ quay trở lại trong chương trình nghị sự của các chính phủ. Dù những thách thức mà nhân loại đang đối mặt đòi hỏi sự can thiệp mạnh mẽ của nhà nước, các nhà hoạch định chính sách cần rút ra bài học từ những thất bại trong quá khứ và cung cấp cho doanh nghiệp sự cân bằng hợp lý giữa hỗ trợ và kỷ luật.

SEOUL – Chính sách về công nghiệp đã quay trở lại trong các chương trình nghị sự của chính phủ trên khắp thế giới, cả ở các nước phát triển và đang phát triển. Trong khi Đạo luật Giảm lạm phát của Mỹ đã gây sốc cho các đối tác thương mại châu Á và châu Âu của Mỹ, thì đạo luật khí hậu nổi bật của chính quyền Biden chỉ là một trong những chính sách gần đây dường như đi ngược lại với các quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

Trong bối cảnh bất ổn kinh tế và chính trị ngày càng gia tăng, không có gì ngạc nhiên khi các chính phủ đang ngày càng ủng hộ chính sách công nghiệp. Thực tế là sự can thiệp mạnh mẽ của chính phủ là nền tảng cho “kỳ tích kinh tế” ở Đông Á từ những năm 1960 đến 1990. Nhà khoa học chính trị Chalmers Johnson cho rằng sự bùng nổ kinh tế sau chiến tranh của Nhật Bản là nhờ vào Bộ Thương mại và Công nghiệp Quốc tế, là những cơ quan đã thống trị việc hoạch định chính sách của Nhật Bản từ năm 1949 đến 2000. Tương tự vậy, nhà kinh tế học Alice Amsden cho rằng sự chuyển đổi của Hàn Quốc thành cường quốc kinh tế dựa vào các khoản trợ cấp và thuế quan vốn khuyến khích sự hình thành của các tập đoàn công nghiệp khổng lồ có sự hậu thuẫn của nhà nước.

Dù đóng góp vào kỳ tích tăng trưởng của Đông Á, chính sách công nghiệp đã trở thành điều cấm kỵ ở phương Tây do sự trỗi dậy của kinh tế học tân tự do. Tuy nhiên, vào năm 2008, điều này bắt đầu thay đổi khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu làm khơi dậy một nhu cầu mãnh liệt, tưởng chừng không thể thỏa mãn, đối với sự can thiệp của chính phủ. Đối mặt với việc Trung Quốc ngày càng trở nên mạnh mẽ và nguy cơ về thảm họa khí hậu, các nhà kinh tế như Mariana Mazzucato đã tái hình dung chính sách công nghiệp như một cách tiếp cận đổi mới có định hướng, với sự dẫn dắt của một nhà nước doanh nhân.

Tuy nhiên, sự thất sủng của chính sách công nghiệp trong những thập kỷ qua không chỉ phản ánh sự dịch chuyển tư tưởng sang cánh hữu mà còn là do những hạn chế của nó. Những nỗ lực thất bại của Nhật Bản nhằm thúc đẩy ngành sản xuất máy bay nội địa trong thập niên 1970 cho thấy rằng chính phủ không phải lúc nào cũng giỏi trong việc chọn đúng ngành công nghiệp nào sẽ thành công. Để chính sách công nghiệp ngày nay có hiệu quả, các chính phủ phải học hỏi từ quá khứ và tránh hai sai lầm phổ biến sau đây.

Sai lầm đầu tiên là bảo vệ quá mức doanh nghiệp trong nước khỏi sự kỷ luật của thị trường. Thất bại của Malaysia khi cố gắng xây dựng một ngành công nghiệp xe hơi có khả năng cạnh tranh tầm quốc tế xoay quanh công ty xe hơi quốc gia Proton là một bài học cảnh tỉnh. Trong thập niên 1980, Proton chiếm độc quyền thị trường xe hơi Malaysia nhờ các khoản trợ cấp và ưu đãi về thuế.  Nhưng vì sự hỗ trợ của chính phủ đã cách biệt công ty khỏi việc kỷ luật của thị trường, Proton không bao giờ đạt được các tiêu chuẩn chất lượng cần thiết để mà trở thành một thương hiệu toàn cầu.

Một sai lầm khác là phụ thuộc quá mức vào sở hữu nước ngoài. Thái Lan và Nam Phi đã sử dụng các ưu đãi tài chính để thu hút các nhà sản xuất xe hơi nước ngoài hợp tác với các nhà sản xuất trong nước. Nhưng trong khi ngành công nghiệp xe hơi của họ thành công hơn so với Malaysia, họ cũng chỉ giới hạn ở việc sản xuất các linh kiện có giá trị gia tăng thấp hơn, trong khi các hoạt động có giá trị gia tăng cao hơn, chẳng hạn như nghiên cứu và phát triển hoặc sản xuất động cơ và hộp số, vẫn nằm ở các quốc gia gốc của các công ty nước ngoài.

Ngành công nghiệp xe hơi phát triển mạnh mẽ của Trung Quốc nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phát triển các doanh nghiệp trong nước. Vào những năm 1980 và 1990, ngành xe hơi Trung Quốc phụ thuộc vào việc chuyển giao công nghệ thông qua các liên doanh với các công ty nước ngoài như Shanghai-Volkswagen. Nhưng khi chiến lược này không đem lại kết quả mong muốn, chính phủ Trung Quốc đã chuyển sang đầu tư mạnh vào các nhà sản xuất nội địa như Chery, Geely và BYD, giúp họ trở thành các công ty toàn cầu.

Bằng cách kết hợp các ưu đãi tài chính với kỷ luật thị trường và quyền sở hữu trong nước, các nhà hoạch định chính sách có thể đảm bảo rằng các ngành công nghiệp họ muốn thúc đẩy đều có tính cạnh tranh. Sự phát triển của Hyundai là một minh chứng. Vào những năm 1970, vị thế trong nước của Hyundai được bảo vệ bởi các mức thuế cao. Nhưng khi công ty xuất khẩu mẫu xe Pony sang Bắc Mỹ, chiếc xe đã gặp tiếng xấu vì không đạt tiêu chuẩn chất lượng và tiêu chuẩn khí thải cơ bản nhất, và không thể cạnh tranh với các mẫu xe tương đương của Pháp và Đức. Thất bại này, cùng với lợi nhuận nội địa mạnh mẽ, đã khuyến khích Hyundai đầu tư vào R&D và cuối cùng mở rộng sản xuất toàn cầu. Chính sách công nghiệp của Hàn Quốc sau đó chuyển từ chủ nghĩa bảo hộ và các ưu đãi tài chính sang R&D hợp tác công-tư, giúp các nhà sản xuất trong nước có được kiến thức kỹ thuật cần thiết để mở rộng sang các sản phẩm cao cấp.

Việc huy động sự tham gia của khu vực tư nhân ngay từ đầu và tạo ra các thị trường khả thi là yếu tố quan trọng cho sự thành công của chính sách công nghiệp. Năm 2008, công ty Nam Phi Optimal Energy đã giới thiệu mẫu xe điện Joule với hầu hết các khoản đầu tư đến từ chính phủ. Mẫu xe năm chỗ này được đón nhận nồng nhiệt tại Triển lãm xe hơi Paris và giành giải Best on Display tại Triển lãm xe hơi Geneva năm 2010. Tuy nhiên, các nhà sản xuất trong nước cho rằng việc thương mại hóa nó quá đắt đỏ, với quy mô thị trường xe điện còn nhỏ vào thời điểm đó và chi phí sản xuất quy mô lớn quá cao, dẫn đến dự án bị hủy bỏ vào năm 2012.

Việt Nam và Thổ Nhĩ Kỳ đưa ra hai mô hình khác để thúc đẩy sản xuất xe điện. Nhà sản xuất xe hơi Việt Nam VinFast đã ngừng sản xuất xe chạy xăng năm ngoái để tập trung vào xe điện. Năm 2022, hãng đã bán được khoảng 23.000 xe, với doanh số được hỗ trợ bởi các khoản ưu đãi thuế từ chính phủ cho người mua. VinFast, một công ty con của tập đoàn lớn nhất Việt Nam là Vingroup, dự kiến sẽ tiến vào thị trường Mỹ với kế hoạch xây dựng một nhà máy trị giá 2 tỷ USD ở Bắc Carolina.

Thổ Nhĩ Kỳ, nơi Tập đoàn Liên doanh Xe hơi (TOGG) vừa cho ra mắt chiếc xe điện đầu tiên sản xuất trong nước, cũng là một ví dụ thú vị khác. TOGG, được thành lập vào năm 2018 dưới hình thức liên doanh để phát triển ngành công nghiệp xe hơi nội địa, dự kiến sản xuất 18.000 xe trong năm nay và lên tới 175.000 xe mỗi năm trong 5 năm tới. Tổng thống Thổ Nhĩ Kỳ Recep Tayyip Erdoğan, người sắp tái tranh cử vào tháng 5, được cho là đầu tư rất nhiều vào dự án này, và ông coi đây là “xe của người dân.”

Trước những thách thức cấp bách từ biến đổi khí hậu, thập kỷ tới có thể sẽ chứng kiến sự can thiệp của nhà nước ngày càng gia tăng trong nền kinh tế. Tuy nhiên, các nhà hoạch định chính sách phải nhớ rằng thành công của chính sách công nghiệp không nằm ở việc chọn ra những ngành công nghiệp nào sẽ thành công, mà nằm ở việc chọn ra những ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển và cung cấp những gì cần thiết để các ngành đó phát triển và thành công.

–

Keun Lee, cựu Phó Chủ tịch Hội đồng Tư vấn Kinh tế Quốc gia cho Tổng thống Hàn Quốc, hiện là Giáo sư Kinh tế Xuất sắc tại Đại học Quốc gia Seoul, thành viên của CIFAR, biên tập viên của tạp chí Research Policy và là tác giả của cuốn sách mới nhất Innovation-Development Detours for Latecomers: Managing Global-Local Interfaces in the De-Globalization Era (Những Lối Rẽ Phát Triển – Đổi Mới Dành Cho Những Kẻ Đi Sau: Quản Lý Mối Quan Hệ Toàn Cầu – Địa Phương Trong Thời Kỳ Phi Toàn Cầu Hóa) (Nhà xuất bản Đại học Cambridge, 2024).

Nguồn: Keun Lee, “Will the New Industrial Policy Work?,” Project Syndicate, 24/2/2023. 

Biên dịch: Phong trào Duy Tân.