Bản tiếng Anh từ Thư viện Quốc hội Hoa Kỳ.

Nguyễn Huy Vũ dịch và giới thiệu.

Giới thiệu:

Luận cương Liên bang số 50 tiếp tục xem xét một đề xuất nhằm bảo vệ hiến pháp khỏi sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước: định kỳ viện dẫn đến nhân dân để đánh giá và sửa chữa những vi phạm hiến pháp. Madison (hay Hamilton) lập luận rằng biện pháp này không hiệu quả, bởi nếu diễn ra quá thường xuyên thì các quyết định vẫn bị chi phối bởi cảm xúc và xung đột chính trị đương thời; còn nếu diễn ra quá thưa thì những hành vi lạm quyền có thể đã gây hậu quả hoặc bén rễ quá sâu để khắc phục.

Dựa trên kinh nghiệm của Hội đồng Kiểm hiến tại Pennsylvania, ông cho rằng các cơ quan được giao nhiệm vụ xem xét vi phạm hiến pháp khó tránh khỏi ảnh hưởng của phe phái, lợi ích chính trị và những định kiến có sẵn. Từ đó, Madison (hay Hamilton) kết luận rằng việc định kỳ kêu gọi toàn dân phân xử các tranh chấp hiến pháp không phải là một cơ chế đáng tin cậy để duy trì sự cân bằng quyền lực trong một nền cộng hòa.

— 

Luận cương Liên bang số 50: Xem xét giải pháp định kỳ viện dẫn đến nhân dân

Từ New York Packet
Thứ Ba, ngày 5 tháng 2 năm 1788

Tác giả: Alexander Hamilton hoặc James Madison

Gửi nhân dân bang New York:

Có thể sẽ có người lập luận rằng, thay vì những lần viện dẫn đến nhân dân một cách bất thường khi xảy ra tranh chấp — vốn đã bộc lộ nhiều hạn chế như đã phân tích ở bài trước — thì việc định kỳ đưa các vấn đề hiến pháp ra trước nhân dân mới là phương thức thích hợp và hiệu quả để ngăn ngừa cũng như khắc phục các hành vi vi phạm hiến pháp.

Cần lưu ý rằng khi xem xét những giải pháp này, tôi chỉ tập trung vào khả năng của chúng trong việc bảo vệ và thực thi hiến pháp, tức là giữ cho các cơ quan quyền lực hoạt động trong phạm vi thẩm quyền của mình. Tôi không bàn đến việc chúng có phù hợp hay không trong vai trò là cơ chế để sửa đổi chính bản thân hiến pháp.

Nếu nhìn dưới góc độ bảo vệ hiến pháp, thì việc định kỳ viện dẫn đến nhân dân dường như cũng không khả quan hơn bao nhiêu so với việc chỉ viện dẫn đến nhân dân khi xuất hiện những tranh chấp cụ thể. Thoạt nhìn, giải pháp này có vẻ hợp lý hơn, nhưng khi xem xét kỹ, nó cũng vấp phải nhiều khó khăn tương tự như phương án đã được thảo luận trước đó.

Nếu những lần viện dẫn đến nhân dân được tổ chức với khoảng cách thời gian ngắn, thì các biện pháp cần được xem xét và sửa chữa sẽ vẫn còn rất mới. Khi đó, chúng vẫn gắn liền với tất cả những yếu tố dễ làm sai lệch phán đoán của công chúng — những yếu tố mà chúng ta đã thấy trong trường hợp các cuộc xem xét hiến pháp diễn ra theo từng sự kiện cụ thể.

Ngược lại, nếu những lần viện dẫn ấy được tổ chức với khoảng cách thời gian dài, thì nhận xét trên vẫn đúng đối với các biện pháp mới được ban hành gần đó. Còn đối với những biện pháp đã xảy ra từ lâu, dù khoảng cách thời gian có thể giúp công chúng đánh giá chúng một cách bình tĩnh và khách quan hơn, thì lợi ích đó lại đi kèm với những bất lợi nghiêm trọng đủ để làm mất đi giá trị của nó.

Trước hết, viễn cảnh phải đối mặt với sự phán xét của công chúng trong một tương lai xa sẽ là một sự kiềm chế rất yếu đối với những người đang nắm quyền. Khi bị thúc đẩy bởi những lợi ích hoặc động cơ trước mắt, họ khó có khả năng từ bỏ những hành động vượt quá giới hạn quyền lực chỉ vì lo ngại đến một cuộc xem xét có thể diễn ra sau mười, mười lăm hay hai mươi năm nữa.

Liệu có thể tin rằng một cơ quan lập pháp gồm một hoặc hai trăm thành viên, đang nhiệt tình theo đuổi một mục tiêu mà họ đặc biệt yêu thích và sẵn sàng vượt qua các giới hạn của Hiến pháp để đạt được mục tiêu đó, sẽ dừng lại chỉ vì nghĩ đến khả năng hành vi của mình có thể bị xem xét và phê phán trong tương lai xa?

Thứ hai, trong nhiều trường hợp, những hành vi lạm quyền sẽ kịp gây ra toàn bộ hậu quả tai hại của chúng trước khi cơ chế sửa chữa được kích hoạt. Nói cách khác, khi công chúng có cơ hội can thiệp thì thiệt hại có thể đã xảy ra và không còn dễ dàng khắc phục được nữa.

Cuối cùng, ngay cả trong những trường hợp mà các hành vi lạm quyền chưa kịp gây ra toàn bộ hậu quả của chúng, thì đến khi cơ chế sửa chữa được áp dụng, những hành vi ấy thường đã tồn tại trong một thời gian dài, đã bén rễ sâu trong đời sống chính trị và sẽ rất khó bị loại bỏ.

Trên thực tế, ý tưởng định kỳ xem xét lại hiến pháp nhằm sửa chữa những vi phạm hiến pháp gần đây, cũng như giải quyết một số vấn đề khác, đã từng được áp dụng tại một bang của Hoa Kỳ.

Như chúng ta đã thấy, một trong những nhiệm vụ của Hội đồng Kiểm hiến (Council of Censors) được triệu tập tại Pennsylvania vào các năm 1783 và 1784 là điều tra xem liệu hiến pháp có bị vi phạm hay không, và liệu cơ quan lập pháp hoặc hành pháp có xâm phạm quyền hạn của nhau hay không.

Thử nghiệm chính trị mới mẻ và quan trọng này đáng được nghiên cứu một cách đặc biệt dưới nhiều góc độ khác nhau.

Đúng là trong một số khía cạnh, người ta có thể cho rằng đây chỉ là một trường hợp đơn lẻ, được thực hiện trong những hoàn cảnh khá đặc biệt, nên chưa đủ để đưa ra những kết luận hoàn toàn dứt khoát.

Tuy nhiên, xét riêng đối với vấn đề đang được thảo luận, thử nghiệm này cung cấp một số dữ kiện mà theo tôi là minh họa đầy đủ và thuyết phục cho lập luận đã được trình bày ở trên.

Trước hết, danh sách các thành viên của Hội đồng Kiểm hiến cho thấy rằng ít nhất một số thành viên năng động và có ảnh hưởng nhất của cơ quan này cũng chính là những nhân vật từng giữ vai trò lãnh đạo tích cực trong các phe phái chính trị đã tồn tại từ trước trong bang.

Nói cách khác, những người được giao nhiệm vụ xem xét và phán xét các tranh chấp hiến pháp lại không hoàn toàn đứng ngoài các cuộc đấu tranh chính trị liên quan đến những vấn đề đó, mà bản thân họ đã là những người tham gia tích cực trong các phe phái đối lập từ trước.

Thứ hai, có thể thấy rằng chính những thành viên năng động và có ảnh hưởng nhất của Hội đồng Kiểm hiến cũng từng giữ những vị trí quan trọng trong cơ quan lập pháp và hành pháp của bang trong giai đoạn đang được xem xét.

Không chỉ vậy, họ còn là những người đã trực tiếp ủng hộ hoặc phản đối chính những chính sách và quyết định mà nay được đem ra đánh giá dưới góc độ hiến pháp.

Nói cách khác, nhiều người trong số họ không chỉ là người phán xét mà còn từng là những người tham gia vào các sự kiện đang được xem xét.

Trong số các thành viên của Hội đồng có hai người từng giữ chức Phó Thống đốc bang, và một số người khác từng là thành viên của Hội đồng Hành pháp trong vòng bảy năm trước đó.

Một thành viên từng là Chủ tịch Hạ viện bang, còn nhiều người khác từng là những nghị sĩ có vai trò nổi bật trong cơ quan lập pháp trong cùng khoảng thời gian ấy.

Điều này cho thấy những người được giao nhiệm vụ đánh giá xem các cơ quan nhà nước có vi phạm hiến pháp hay không lại chính là những người đã từng tham gia điều hành các cơ quan đó hoặc có liên quan trực tiếp đến những quyết định đang bị xem xét. Vì thế, rất khó kỳ vọng rằng quá trình đánh giá sẽ hoàn toàn tách biệt khỏi những quan điểm, lợi ích và xung đột chính trị đã tồn tại từ trước.

Thứ ba, gần như từng trang trong biên bản hoạt động của Hội đồng Kiểm hiến đều cho thấy tác động của những hoàn cảnh nói trên đối với tinh thần và cách thức thảo luận của cơ quan này.

Trong suốt thời gian hoạt động, Hội đồng bị chia rẽ thành hai phe phái cố định và đối đầu gay gắt với nhau.

Chính các thành viên của Hội đồng cũng thừa nhận và lấy làm tiếc về thực trạng đó.

Nhưng ngay cả nếu không có sự thừa nhận ấy, chỉ cần nhìn vào hồ sơ hoạt động của Hội đồng cũng đủ để thấy điều tương tự.

Trong gần như mọi vấn đề được đưa ra xem xét, những cái tên quen thuộc vẫn luôn đứng ở hai phía đối lập của các cuộc bỏ phiếu, như thể ranh giới phe phái đã được xác lập từ trước và hầu như không thay đổi.

Bất kỳ người quan sát khách quan nào cũng có thể rút ra một kết luận mà hầu như không có nguy cơ nhầm lẫn, đồng thời không cần phải quy trách nhiệm hay chỉ trích bất kỳ phe phái hoặc cá nhân nào: Thật đáng tiếc, nhưng chính cảm xúc và tinh thần phe phái, chứ không phải lý trí, dường như đã chi phối các quyết định của Hội đồng.

Khi con người sử dụng lý trí một cách bình tĩnh và độc lập để xem xét nhiều vấn đề khác nhau, họ gần như chắc chắn sẽ có những bất đồng trong một số vấn đề.

Những người suy nghĩ độc lập có thể đồng ý ở điểm này nhưng lại bất đồng ở điểm khác; đó là điều hoàn toàn tự nhiên.

Nhưng khi một nhóm người bị chi phối bởi cùng một cảm xúc, cùng một thành kiến hoặc cùng một động lực phe phái, thì các quan điểm của họ — nếu vẫn có thể gọi là những quan điểm độc lập — sẽ có xu hướng giống hệt nhau trong hầu hết mọi vấn đề.

Chính hiện tượng đó đã bộc lộ rõ trong hoạt động của Hội đồng Kiểm hiến Pennsylvania, và là một minh chứng cho thấy rằng những cơ chế viện dẫn định kỳ đến nhân dân khó có thể bảo đảm được những phán quyết khách quan và vô tư như những người ủng hộ chúng kỳ vọng.

Thứ tư, cũng cần lưu ý rằng vẫn còn nhiều tranh cãi về việc liệu một số kết luận của Hội đồng Kiểm hiến có thực sự diễn giải đúng các giới hạn quyền lực mà hiến pháp đặt ra cho cơ quan lập pháp và hành pháp hay không.

Nói cách khác, thay vì đưa hai cơ quan này trở lại đúng phạm vi quyền hạn mà hiến pháp quy định, một số quyết định của Hội đồng có thể đã hiểu sai hoặc xác định không chính xác ranh giới giữa các quyền lực đó.

Điều này cho thấy rằng ngay cả một cơ quan được thành lập với mục đích bảo vệ hiến pháp cũng không đương nhiên tránh khỏi những sai lầm trong việc giải thích hiến pháp.

Vì vậy, kinh nghiệm từ Pennsylvania không chỉ cho thấy những khó khăn do ảnh hưởng của phe phái và cảm xúc chính trị gây ra, mà còn cho thấy rằng các cơ quan được triệu tập để phân xử tranh chấp hiến pháp có thể tự mình mắc sai lầm trong việc xác định đâu là giới hạn hợp pháp của các nhánh quyền lực trong chính quyền.

Thứ năm, theo hiểu biết của tôi, các kết luận của Hội đồng Kiểm hiến về những vấn đề hiến pháp — dù đúng hay sai — hầu như không tạo ra ảnh hưởng đáng kể nào đối với thực tiễn chính trị vốn đã được hình thành dựa trên cách diễn giải của cơ quan lập pháp.

Thậm chí, nếu tôi không nhầm, đã có một trường hợp mà cơ quan lập pháp đương thời công khai bác bỏ cách giải thích của Hội đồng và cuối cùng giành phần thắng trong cuộc tranh luận.

Vì vậy, Hội đồng Kiểm hiến này vừa chứng minh sự tồn tại của căn bệnh thông qua những cuộc điều tra của mình, vừa chứng minh sự kém hiệu quả của phương thuốc thông qua chính kinh nghiệm hoạt động của mình.

Kết luận đó không thể bị bác bỏ chỉ bằng cách cho rằng Pennsylvania vào thời điểm ấy, cũng như trong một thời gian dài trước đó, đang bị chia rẽ sâu sắc bởi những cuộc đấu tranh phe phái gay gắt.

Liệu có cơ sở nào để tin rằng vào một thời điểm bảy năm sau, bang này sẽ hoàn toàn không còn phe phái?

Liệu có thể tin rằng bất kỳ bang nào khác, vào bất kỳ thời điểm nào trong tương lai, sẽ miễn nhiễm với các xung đột chính trị và sự hình thành phe nhóm?

Một viễn cảnh như vậy không những khó xảy ra mà thậm chí cũng không nên mong đợi.

Bởi lẽ, sự biến mất hoàn toàn của các phe phái thường chỉ có thể xuất hiện trong hai trường hợp: hoặc xã hội đang đối mặt với một mối đe dọa nghiêm trọng khiến mọi người tạm thời gác bỏ bất đồng để cùng bảo vệ lợi ích chung; hoặc tự do đã bị triệt tiêu đến mức không còn không gian cho những khác biệt về quan điểm và lợi ích chính trị.

Ngay cả khi người ta thận trọng quy định rằng bất kỳ ai từng giữ chức vụ trong chính quyền trong giai đoạn đang được xem xét đều không được tham gia các hội nghị do nhân dân bầu ra để đánh giá hoạt động của chính quyền, thì biện pháp đó cũng không thể khắc phục được những vấn đề cốt lõi đã nêu.

Nhiệm vụ quan trọng này rất có thể sẽ rơi vào tay những người có năng lực hạn chế hơn và cũng không hẳn được chuẩn bị tốt hơn để thực hiện công việc ấy.

Đúng là họ có thể không trực tiếp tham gia điều hành chính quyền và vì thế không phải là tác nhân trực tiếp của các chính sách đang được xem xét. Nhưng nhiều khả năng họ vẫn là những người đã đứng về một trong các phe phái liên quan đến các chính sách đó, và chính nhờ sự ủng hộ của các phe phái ấy mà họ được bầu vào hội nghị.

Nói cách khác, dù loại bỏ những người từng nắm quyền, người ta vẫn khó có thể loại bỏ ảnh hưởng của các xung đột chính trị và lợi ích phe phái. Những người được giao nhiệm vụ phán xét vẫn có thể mang theo những định kiến, sự trung thành và cảm xúc chính trị đã hình thành từ trước, khiến quá trình đánh giá khó đạt được sự khách quan và vô tư mà người ta kỳ vọng.

PUBLIUS