Bản tiếng Anh từ Thư viện Quốc hội Hoa Kỳ.

Nguyễn Huy Vũ dịch và giới thiệu.

Giới thiệu: 

Trong Luận cương Liên bang số 55, tác giả bàn về một trong những câu hỏi căn bản của chính thể đại diện: một cơ quan lập pháp nên có bao nhiêu thành viên để vừa đại diện cho nhân dân, vừa có khả năng quản trị hiệu quả. Đáp lại những chỉ trích cho rằng Hạ viện liên bang quá nhỏ và có nguy cơ xa rời quần chúng, Madison lập luận rằng không tồn tại một công thức cố định để xác định số lượng đại biểu lý tưởng. Một cơ quan quá ít người có thể dễ bị thao túng, nhưng một cơ quan quá đông người cũng dễ rơi vào tình trạng hỗn loạn và bị cảm xúc chi phối.

Tác giả cho rằng quy mô của cơ quan đại diện phải phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của từng cộng đồng. Ông phản đối việc áp dụng máy móc các tỷ lệ số học vào chính trị và nhấn mạnh rằng mục tiêu không phải là tối đa hóa số lượng đại biểu mà là tìm ra một điểm cân bằng giữa tính đại diện và năng lực điều hành.

Để trả lời nỗi lo rằng Hạ viện ban đầu chỉ gồm 65 thành viên là quá ít, tác giả nhắc lại rằng số lượng này sẽ được gia tăng theo sự phát triển dân số thông qua các cuộc điều tra dân số định kỳ mà Hiến pháp quy định. Theo ông, vấn đề không phải là con số ban đầu, mà là liệu cơ chế mở rộng đại diện có tồn tại hay không.

Tác giả cũng bác bỏ lập luận cho rằng một Hạ viện tương đối nhỏ sẽ dễ bị tha hóa hoặc thao túng. Ông viện dẫn kinh nghiệm của Quốc hội thời Chiến tranh giành độc lập, một cơ quan còn ít thành viên hơn nhưng đã hoàn thành nhiệm vụ trong hoàn cảnh khó khăn hơn nhiều. Đồng thời, ông chỉ ra rằng Hiến pháp đã thiết lập nhiều cơ chế kiểm soát nhằm ngăn chặn tham nhũng và sự cấu kết giữa các nhánh quyền lực.

Cuối cùng, tác giả đi đến một lập luận mang tính triết học chính trị sâu sắc: một nền cộng hòa không thể tồn tại nếu hoàn toàn thiếu niềm tin vào phẩm chất đạo đức của con người. Con người cần được kiểm soát vì họ có thể lạm dụng quyền lực, nhưng cũng phải được tin tưởng ở một mức độ nhất định vì nếu mọi người đều bị xem là không thể đáng tin cậy, thì chế độ tự quản sẽ trở nên bất khả thi. Chính sự cân bằng giữa kiểm soát và niềm tin ấy là nền tảng của chính thể cộng hòa mà Hiến pháp Hoa Kỳ hướng tới.

—

Luận cương liên bang số 55: Tổng số thành viên của Hạ viện

Từ New York Packet
Thứ Sáu, ngày 15 tháng 2 năm 1788

Tác giả: Alexander Hamilton hoặc James Madison

Gửi Nhân dân bang New York:

Quy mô của Hạ viện liên bang là một vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, đồng thời là một khía cạnh đáng được quan tâm khi xem xét cơ quan này trong tổng thể cấu trúc của nền lập pháp liên bang.

Thực vậy, khó có điều khoản nào trong toàn bộ Hiến pháp lại thu hút nhiều sự chú ý hơn điều khoản này, xét đến uy tín của những người chỉ trích nó cũng như sức nặng bề ngoài của các lập luận được đưa ra để phản đối nó.

Những chỉ trích chủ yếu gồm có: thứ nhất, số lượng đại biểu quá ít sẽ khiến Hạ viện trở thành một cơ quan không đủ an toàn để bảo vệ lợi ích công cộng; thứ hai, các đại biểu sẽ không thể hiểu đầy đủ hoàn cảnh và nhu cầu địa phương của số lượng cử tri quá đông mà họ đại diện; thứ ba, họ sẽ chủ yếu xuất thân từ tầng lớp ít đồng cảm nhất với tình cảm và nguyện vọng của quần chúng, đồng thời có nhiều khả năng rằng họ sẽ tìm cách duy trì đặc quyền cho thiểu số bằng sự hy sinh lợi ích của đa số; và thứ tư, khi mà số lượng đại biểu ban đầu đã không tương xứng, sự gia tăng dân số trong tương lai cùng những trở ngại đối với việc mở rộng số ghế đại diện sẽ khiến sự mất cân đối ấy ngày càng nghiêm trọng hơn.

Nhìn chung, hiếm có vấn đề chính trị nào khó xác định bằng một công thức chính xác như câu hỏi về quy mô thích hợp của một cơ quan lập pháp đại diện. Đồng thời, cũng ít có lĩnh vực nào mà các bang lại có sự khác biệt lớn đến vậy, dù xét về quy mô cơ quan lập pháp hay về tỷ lệ giữa số đại biểu và số dân mà họ đại diện.

Nếu bỏ qua sự khác biệt giữa bang nhỏ nhất và bang lớn nhất — chẳng hạn Delaware, nơi viện dân cử đông nhất chỉ gồm hai mươi mốt thành viên, và Massachusetts, nơi con số này dao động từ ba trăm đến bốn trăm người — thì ngay cả giữa những bang có quy mô dân số tương đối gần nhau vẫn tồn tại sự chênh lệch đáng kể. Số đại biểu của Pennsylvania không vượt quá một phần năm số đại biểu của Massachusetts. Bang New York, với dân số tương đương khoảng sáu phần so với năm phần của South Carolina, lại chỉ có hơn một phần ba số đại biểu của bang này. Sự chênh lệch tương tự cũng tồn tại giữa Georgia với Delaware hoặc Rhode Island.

Tại Pennsylvania, tỷ lệ đại diện chỉ khoảng một đại biểu cho mỗi bốn đến năm nghìn dân. Trong khi đó, tại Rhode Island, tỷ lệ này ít nhất là một đại biểu cho mỗi một nghìn dân. Theo hiến pháp của Georgia, tỷ lệ còn có thể lên tới một đại biểu cho mỗi mười cử tri và chắc chắn vượt xa tỷ lệ của bất kỳ bang nào khác.

Một nhận xét đáng lưu ý khác là tỷ lệ giữa số đại biểu và dân số không thể giữ nguyên trong mọi hoàn cảnh. Một tỷ lệ thích hợp đối với một cộng đồng ít dân chưa chắc đã phù hợp đối với một cộng đồng đông dân gấp nhiều lần, bởi nhu cầu đại diện và quy mô của cơ quan lập pháp phải được điều chỉnh tương ứng với quy mô của xã hội mà nó phục vụ. Nếu Virginia áp dụng tiêu chuẩn đại diện của Rhode Island, cơ quan lập pháp của bang này hiện nay sẽ gồm từ bốn đến năm trăm đại biểu, và chỉ sau hai hoặc ba thập niên nữa có thể lên tới một nghìn người. Ngược lại, nếu áp dụng tỷ lệ của Pennsylvania cho Delaware, cơ quan đại diện của bang này sẽ chỉ còn khoảng bảy hoặc tám thành viên.

Không có điều gì dễ gây ngộ nhận hơn việc áp dụng máy móc các quy luật số học vào những vấn đề chính trị. Một cơ quan gồm sáu mươi hay bảy mươi thành viên có thể thích hợp và đáng tin cậy hơn để thực thi một mức quyền lực nhất định so với một cơ quan chỉ có sáu hay bảy người. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa rằng một cơ quan gồm sáu hay bảy trăm thành viên sẽ vì thế mà trở thành một thiết chế tốt hơn theo cùng một tỷ lệ. Trái lại, nếu tiếp tục mở rộng quy mô ấy lên đến sáu hay bảy nghìn người, thì chính những lý lẽ được dùng để biện minh cho việc gia tăng số lượng đại biểu sẽ buộc phải được xem xét theo chiều hướng ngược lại.

Sự thật là trong mọi trường hợp, cần phải có một số lượng đại biểu tối thiểu nhất định để bảo đảm những lợi ích của quá trình thảo luận và tranh luận tự do, đồng thời ngăn ngừa khả năng một nhóm nhỏ dễ dàng cấu kết nhằm theo đuổi những mục tiêu không chính đáng. Mặt khác, số lượng đó cũng phải được giới hạn trong một mức độ nhất định để tránh sự hỗn loạn và tính bốc đồng của đám đông.

Trong mọi hội đồng quá đông người, bất kể thành phần ra sao, cảm xúc gần như luôn cướp lấy quyền chỉ huy từ lý trí.

Ngay cả nếu mọi công dân Athens đều là Socrates, thì mỗi kỳ họp của hội đồng công dân Athens vẫn sẽ chỉ là một đám đông.

Ở đây cũng cần nhắc lại những lập luận đã được trình bày khi bàn về chế độ bầu cử hai năm một lần. Chính vì quyền lực của Quốc hội liên bang bị giới hạn và còn chịu sự giám sát của các cơ quan lập pháp bang, nên không cần phải tổ chức bầu cử quá thường xuyên để bảo vệ lợi ích công cộng. Cũng vì lý do đó, Quốc hội không cần có số lượng thành viên quá đông như trong trường hợp họ nắm toàn bộ quyền lập pháp và không phải chịu những cơ chế kiểm soát từ bên ngoài.

Với những nguyên tắc chung ấy trong đầu, hãy xem xét các phản đối đã được nêu ra đối với số lượng đại biểu dự kiến của Hạ viện.

Trước hết, người ta cho rằng một cơ quan có quy mô nhỏ như vậy không thể được giao phó một lượng quyền lực lớn đến thế một cách an toàn. Khi chính quyền liên bang bắt đầu hoạt động, Hạ viện sẽ gồm sáu mươi lăm thành viên. Trong vòng ba năm, một cuộc điều tra dân số sẽ được tiến hành và số đại biểu có thể được tăng lên theo tỷ lệ một đại biểu cho mỗi ba mươi nghìn dân. Sau đó, cứ mỗi mười năm, việc điều tra dân số sẽ được lặp lại và số ghế có thể tiếp tục được gia tăng trong giới hạn ấy.

Sẽ không phải là một dự đoán quá táo bạo nếu cho rằng cuộc điều tra dân số đầu tiên sẽ nâng số đại biểu lên ít nhất một trăm người. Nếu tính dân số nô lệ da đen theo tỷ lệ ba phần năm như quy định, thì khó có thể nghi ngờ rằng dân số Hoa Kỳ vào thời điểm đó — nếu chưa đạt tới thì cũng rất gần — sẽ vào khoảng ba triệu người.

Sau hai mươi lăm năm, theo tốc độ gia tăng dân số được dự tính, số đại biểu sẽ đạt khoảng hai trăm người; và sau năm mươi năm, con số đó sẽ lên tới khoảng bốn trăm người. Theo tôi, đây là quy mô đủ lớn để xóa bỏ mọi nỗi lo ngại xuất phát từ sự nhỏ bé của cơ quan này.

Tôi đang dựa trên giả định rằng số lượng đại biểu sẽ được tăng dần theo sự gia tăng dân số, như Hiến pháp đã quy định và tôi sẽ chứng minh điều đó ở phần sau. Nếu điều này không xảy ra và số đại biểu cứ giữ nguyên, thì những người phản đối rõ ràng có lý do chính đáng để lo ngại.

Nói cách khác, vấn đề thực sự là: liệu việc Hạ viện ban đầu chỉ có 65 thành viên, rồi sau đó tăng lên 100 hoặc 200 người, có gây nguy hiểm cho tự do của người dân hay không? Và liệu một cơ quan như vậy có thể được tin tưởng để thực hiện những quyền lực vốn đã bị giới hạn và được kiểm soát chặt chẽ hay không?

Tôi phải thừa nhận rằng tôi không thể cho rằng đó là một mối nguy đối với tự do công cộng, trừ khi tôi gạt bỏ mọi niềm tin mà mình đang có vào phẩm chất của nhân dân Hoa Kỳ, vào tinh thần của các cơ quan lập pháp bang, và vào những nguyên tắc chính trị đã trở thành một phần trong tính cách của người dân nước này.

Tôi không thể hình dung rằng người dân Hoa Kỳ, trong tâm thế hiện tại hoặc trong bất kỳ hoàn cảnh nào có thể xảy ra trong tương lai gần, lại liên tục lựa chọn — và cứ hai năm một lần lại tái lựa chọn — sáu mươi lăm hay một trăm người có ý định xây dựng và thực hiện một âm mưu chuyên chế hoặc phản bội.

Tôi cũng không thể hình dung rằng các cơ quan lập pháp bang — những cơ quan có vô số động cơ để giám sát Quốc hội liên bang và cũng sở hữu nhiều phương tiện để kiềm chế nó — lại không thể phát hiện hoặc ngăn chặn bất kỳ âm mưu nào của Quốc hội nhằm xâm phạm quyền tự do của những công dân mà cả hai cùng đại diện.

Tương tự, tôi không thể tin rằng hiện nay, hoặc trong tương lai gần, có thể tồn tại ở Hoa Kỳ sáu mươi lăm hay một trăm người vừa đủ uy tín để được toàn dân bầu chọn, vừa đủ táo bạo để trong vòng hai năm phản bội sự tín nhiệm thiêng liêng đã được trao cho mình.

Tương lai xa hơn, khi thời gian trôi qua và dân số đất nước gia tăng, có thể tạo ra những biến đổi gì thì chỉ có nhà tiên tri mới dám khẳng định; và đó không phải là điều tôi tự nhận mình có khả năng làm được. Nhưng xét trên những hoàn cảnh hiện tại và những gì có thể dự đoán một cách hợp lý trong tương lai gần, tôi khẳng định rằng quyền tự do của nước Mỹ không thể bị đe dọa bởi số lượng đại biểu mà Hiến pháp liên bang đề xuất.

Mối nguy hiểm ấy có thể đến từ đâu?

Chúng ta có đang lo sợ vàng bạc của nước ngoài hay không? Nếu tiền bạc từ nước ngoài có thể dễ dàng mua chuộc các nhà cầm quyền liên bang và biến họ thành công cụ phản bội chính những người đã bầu ra họ, thì làm sao chúng ta lại có thể trở thành một quốc gia tự do và độc lập như ngày hôm nay?

Thực tế cho thấy Quốc hội đã lãnh đạo cuộc đấu tranh giành độc lập của nước Mỹ với số lượng thành viên còn ít hơn Quốc hội liên bang dự kiến theo Hiến pháp. Các thành viên của cơ quan này không do toàn dân trực tiếp bầu ra, nhưng vẫn hoàn thành nhiệm vụ của mình. Nhiều người phục vụ liên tục trong nhiều năm, dù về nguyên tắc họ chỉ được bổ nhiệm từng năm một và có thể bị thay thế bất cứ lúc nào.

Các cuộc họp của Quốc hội khi đó đều được tiến hành trong bí mật. Họ là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về quan hệ đối ngoại của đất nước. Trong suốt cuộc Chiến tranh giành độc lập, họ nắm giữ quyền lực và ảnh hưởng đối với vận mệnh quốc gia ở mức độ còn lớn hơn nhiều so với những gì các đại diện tương lai sẽ có. Hơn nữa, cuộc chiến khi ấy có ý nghĩa sống còn đối với cả hai phía. Vì vậy, không khó để hình dung rằng bên đối địch có thể đã tìm cách gây ảnh hưởng hoặc mua chuộc các thành viên Quốc hội bằng nhiều biện pháp khác nhau, chứ không chỉ bằng sức mạnh quân sự.

Thế nhưng thực tế đã chứng minh điều ngược lại. Những người được giao trọng trách ấy đã không phản bội niềm tin của đất nước. Cho đến nay, chưa hề có bằng chứng nào cho thấy họ đã lạm dụng hoặc phản bội trách nhiệm được giao; ngay cả những lời cáo buộc hay nghi ngờ cũng hầu như không xuất hiện.

Nếu những lo ngại đó không xuất phát từ Hạ viện, thì chúng ta phải tự hỏi: liệu mối nguy hiểm được nhắc đến có thể đến từ Tổng thống, Thượng viện, hay các cơ quan khác của chính quyền liên bang hay không?

Tổng thống hay Thượng viện lấy đâu ra phương tiện để mua chuộc Hạ viện? Lương và các khoản lợi ích từ chức vụ của họ không đủ lớn cho việc đó, và họ cũng không thể tự ý tăng chúng lên. Tài sản cá nhân của họ cũng không phải là nguồn quyền lực đáng kể, bởi họ đều là những công dân Mỹ bình thường chứ không phải những người nắm giữ của cải hay nguồn lực vượt trội đến mức có thể thao túng cả bộ máy đại diện của quốc gia.

Như vậy, thứ duy nhất họ có thể dùng để gây ảnh hưởng là quyền bổ nhiệm người vào các chức vụ trong chính quyền.

Phải chăng đây chính là điều khiến nhiều người lo ngại?

Có người lo rằng Tổng thống sẽ dùng quyền bổ nhiệm chức vụ để mua chuộc và kiểm soát Thượng viện. Người khác lại cho rằng Hạ viện mới là đối tượng bị thao túng.

Nhưng chỉ cần suy nghĩ kỹ một chút cũng thấy điều đó khó xảy ra đến mức nào. Các cơ quan này được thiết kế để hoạt động độc lập với nhau, được hình thành theo những cơ chế khác nhau và đều phải chịu trách nhiệm trước nhân dân. Vì vậy, thật khó tin rằng họ có thể dễ dàng cấu kết với nhau trong một âm mưu nhằm phản bội lợi ích của công chúng chỉ vì những lợi ích cá nhân.

Nhưng Hiến pháp đã dự liệu trước nguy cơ này. Theo đó, các thành viên Quốc hội không thể được bổ nhiệm vào những chức vụ mới được lập ra hoặc vừa được tăng đãi ngộ trong chính nhiệm kỳ của mình. Nhờ vậy, quyền bổ nhiệm khó có thể bị sử dụng như một công cụ mua chuộc các nghị sĩ.

Vì vậy, các nghị sĩ đương nhiệm chỉ có thể được bổ nhiệm vào những chức vụ đã tồn tại từ trước và tình cờ bị bỏ trống. Số lượng những vị trí như vậy chắc chắn không nhiều. Do đó, nếu cho rằng chỉ vài chức vụ ít ỏi ấy cũng đủ để mua chuộc cả một cơ quan đại diện cho nhân dân, gồm những người do chính nhân dân bầu ra, thì đó là một sự nghi ngờ quá mức. Cách suy nghĩ ấy không dựa trên những đánh giá hợp lý về thực tế mà xuất phát từ tâm lý ngờ vực vô hạn, đến mức không còn chấp nhận bất kỳ lập luận hay bằng chứng nào nữa.

Những người yêu tự do đôi khi vì quá lo ngại về nguy cơ lạm quyền mà trở nên nghi ngờ mọi thứ. Họ không nhận ra rằng sự nghi ngờ quá mức ấy có thể làm suy yếu chính những giá trị mà họ muốn bảo vệ. Đúng là con người không hoàn hảo, vì thế chúng ta cần có những cơ chế kiểm soát quyền lực cũng như sự thận trọng cần thiết. Nhưng con người cũng có những phẩm chất tốt đẹp đáng để tin tưởng. Một nền chính trị lành mạnh không thể chỉ dựa trên sự nghi ngờ, mà còn phải dựa trên một mức độ nhất định của niềm tin vào phẩm chất và trách nhiệm của con người.

Một nền cộng hòa chỉ có thể vận hành nếu con người có đủ phẩm chất và trách nhiệm để tự quản lý các công việc chung. Trên thực tế, hình thức chính quyền này đòi hỏi niềm tin vào đức hạnh và ý thức công dân của người dân nhiều hơn bất kỳ chế độ nào khác.

Nếu chúng ta tin rằng con người thực sự ích kỷ, tham lam và dễ tha hóa đến mức như một số người vẫn lo ngại, thì sẽ rất khó để biện minh cho chế độ tự quản. Khi đó, kết luận hợp lý duy nhất sẽ là con người không đủ khả năng tự cai trị chính mình và chỉ có một chính quyền chuyên chế với quyền lực cưỡng chế mạnh mẽ mới có thể giữ cho xã hội không rơi vào hỗn loạn.

PUBLIUS