Bản tiếng Anh từ Thư viện Quốc hội Hoa Kỳ.

Nguyễn Huy Vũ dịch và giới thiệu.

Giới thiệu: 

Luận cương Liên bang số 49 xem xét một đề xuất của Thomas Jefferson nhằm bảo vệ sự cân bằng quyền lực giữa các cơ quan nhà nước: mỗi khi xảy ra tranh chấp hiến pháp nghiêm trọng, vấn đề sẽ được đưa ra cho nhân dân thông qua một đại hội hiến pháp. Madison (hay Hamilton) thừa nhận rằng về mặt nguyên tắc, nhân dân là nguồn gốc tối cao của mọi quyền lực chính trị và trong những hoàn cảnh đặc biệt, việc viện dẫn đến phán quyết của nhân dân có thể là chính đáng.

Tuy nhiên, ông cho rằng việc thường xuyên đưa các tranh chấp giữa các cơ quan nhà nước ra cho toàn dân quyết định sẽ gây ra nhiều hệ quả nguy hiểm. Nó có thể làm suy giảm uy tín của các thể chế, kích động những cảm xúc và xung đột chính trị trong xã hội, đồng thời khiến các vấn đề hiến pháp bị chi phối bởi phe phái và dư luận nhất thời thay vì lý trí và nguyên tắc.

Madison (hay Hamilton) đặc biệt nhấn mạnh rằng trong một nền cộng hòa, cơ quan lập pháp thường có nhiều lợi thế hơn hẳn hành pháp và tư pháp trong việc tác động đến công chúng. Vì vậy, những cuộc kháng nghị lên nhân dân khó có thể đóng vai trò như một trọng tài công bằng giữa các ngành quyền lực. Từ đó, ông kết luận rằng việc bảo vệ sự cân bằng hiến định không thể chỉ dựa vào các tuyên bố trên giấy hay những lần viện dẫn trực tiếp đến nhân dân, mà cần những cơ chế kiểm soát quyền lực được thiết kế ngay trong cấu trúc của chính quyền.

—

Luận cương Liên bang số 49: Phương thức ngăn chặn sự lấn quyền của một nhánh chính quyền bằng cách kháng nghị lên nhân dân thông qua một hội nghị được triệu tập để phân xử tranh chấp hiến pháp

Từ New York Packet

Thứ Ba, ngày 5 tháng 2 năm 1788

Tác giả: Alexander Hamilton hoặc James Madison

Gửi nhân dân bang New York:

Trong bài trước, tôi đã trích dẫn tác phẩm Ghi chép về bang Virginia của Thomas Jefferson. Ở phần phụ lục của tác phẩm giá trị đó, Jefferson còn đính kèm một bản dự thảo hiến pháp mà ông từng chuẩn bị để trình lên một hội nghị dự kiến được cơ quan lập pháp Virginia triệu tập vào năm 1783 nhằm xây dựng hiến pháp cho bang.

Cũng như mọi tác phẩm khác của ông, bản dự thảo này thể hiện một lối tư duy độc đáo, toàn diện và chính xác. Nó đặc biệt đáng được quan tâm vì vừa cho thấy sự gắn bó sâu sắc với chế độ cộng hòa, vừa phản ánh nhận thức sáng suốt về những khuynh hướng nguy hiểm mà một nền cộng hòa cần phải đề phòng.

Một trong những biện pháp bảo vệ mà ông đề xuất — và dường như xem là lá chắn quan trọng nhất để bảo vệ các cơ quan quyền lực yếu hơn trước sự lấn át của các cơ quan mạnh hơn — có lẽ là một ý tưởng hoàn toàn của riêng ông. Vì đề xuất này liên quan trực tiếp đến vấn đề đang được thảo luận, nên không thể bỏ qua.

Ông đề nghị rằng: bất cứ khi nào hai trong ba nhánh quyền lực của chính quyền cùng cho rằng cần phải sửa đổi hiến pháp hoặc khắc phục những hành vi vi phạm hiến pháp, và mỗi nhánh đạt được sự đồng thuận của hai phần ba tổng số thành viên, thì phải triệu tập một hội nghị hiến pháp để giải quyết vấn đề đó.

Lập luận đằng sau đề xuất này là như sau: nhân dân là nguồn gốc hợp pháp duy nhất của mọi quyền lực chính trị. Chính từ nhân dân mà bản hiến pháp — văn kiện trao quyền cho các cơ quan nhà nước — được hình thành. Vì vậy, mỗi khi cần mở rộng, thu hẹp hoặc tái cấu trúc quyền lực của chính quyền, hoặc khi một cơ quan vượt quá thẩm quyền của mình và xâm phạm quyền hạn của cơ quan khác, thì việc quay trở lại với chính nhân dân để phân xử hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc của chế độ cộng hòa.

Do các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp đều nhận quyền lực từ cùng một nguồn và về nguyên tắc có địa vị ngang nhau, nên không cơ quan nào có thể tự cho mình quyền tối cao để quyết định ranh giới quyền hạn giữa các cơ quan. Nếu cơ quan mạnh hơn lấn át cơ quan yếu hơn, thì ai có thể phân xử ngoài chính nhân dân — những người đã trao quyền cho tất cả các cơ quan ấy? Chỉ nhân dân mới có quyền giải thích đúng ý nghĩa của hiến pháp và buộc các cơ quan nhà nước phải tôn trọng những giới hạn mà hiến pháp đặt ra.

Lập luận này rõ ràng có sức thuyết phục đáng kể. Nó cho thấy rằng hiến pháp nên để ngỏ một con đường hợp pháp để nhân dân trực tiếp đưa ra quyết định trong những tình huống đặc biệt và hệ trọng.

Tuy nhiên, có những phản đối rất mạnh mẽ đối với việc xem giải pháp này như một cơ chế thường xuyên nhằm giữ cho các cơ quan quyền lực luôn ở trong giới hạn hiến định của mình.

Trước hết, biện pháp này không giải quyết được trường hợp hai cơ quan liên kết với nhau để chống lại cơ quan thứ ba. Nếu cơ quan lập pháp — vốn có rất nhiều cách để tác động đến lợi ích và động cơ của các cơ quan khác — lôi kéo được hành pháp hoặc tư pháp về phía mình, hoặc chỉ cần thuyết phục được một phần ba thành viên của các cơ quan đó, thì cơ quan còn lại cũng không thể nhận được sự bảo vệ nào từ cơ chế này.

Tuy nhiên, tôi không muốn nhấn mạnh quá nhiều vào phản đối đó, bởi có thể người ta sẽ cho rằng nó chỉ nhắm vào cách thiết kế cụ thể của đề xuất, chứ không phải vào bản thân nguyên tắc chung.

Một phản đối sâu xa hơn nằm ngay trong chính nguyên tắc ấy. Mỗi lần đưa một tranh chấp hiến pháp ra trước toàn dân đều ngầm thừa nhận rằng có điều gì đó đang không ổn trong hệ thống chính quyền. Nếu những cuộc viện dẫn đến nhân dân như vậy diễn ra thường xuyên, chúng sẽ dần làm suy giảm uy tín và sự tôn kính mà người dân dành cho các thể chế chính trị. Trong khi đó, chính sự tôn trọng được tích lũy qua thời gian là một trong những nền tảng quan trọng tạo nên sự ổn định của bất kỳ chính quyền nào, kể cả những chính quyền tự do và sáng suốt nhất.

Nếu đúng rằng mọi chính quyền cuối cùng đều dựa trên niềm tin và dư luận của người dân, thì cũng đúng rằng sức mạnh của niềm tin ấy phụ thuộc rất lớn vào việc mỗi cá nhân tin rằng có bao nhiêu người khác cùng chia sẻ quan điểm với mình.

Lý trí của con người, cũng như chính con người, thường thận trọng và thiếu tự tin khi đứng một mình. Nó trở nên vững vàng và tự tin hơn khi được củng cố bởi sự đồng thuận của nhiều người khác. Và khi những niềm tin nâng đỡ một quan điểm vừa được nhiều người chia sẻ, vừa được truyền lại qua nhiều thế hệ, sức mạnh của chúng càng tăng lên gấp bội.

Nếu chúng ta sống trong một quốc gia gồm toàn những triết gia, thì yếu tố này có lẽ không đáng để quan tâm. Khi đó, sự tôn trọng đối với pháp luật sẽ được nuôi dưỡng đầy đủ bởi tiếng nói của lý trí sáng suốt. 

Tuy vậy, khó mà mong đợi rằng một dân tộc chỉ gồm toàn những con người duy lý và minh triết, vì điều này có khác nào mơ ước của Plato về giống nòi của những triết gia. Và trong mọi xã hội thực tế, ngay cả một chính quyền được xây dựng trên những nguyên tắc hợp lý nhất cũng sẽ có thêm một lợi thế quan trọng nếu nhận được sự ủng hộ từ những niềm tin, thói quen và sự kính trọng đã hình thành từ lâu trong cộng đồng.

Một lý do còn quan trọng hơn để phản đối việc thường xuyên đưa các tranh chấp hiến pháp ra cho toàn thể nhân dân quyết định là nguy cơ làm xáo trộn sự ổn định của xã hội bằng cách kích động quá mức những cảm xúc và đam mê chính trị của công chúng.

Dù những lần sửa đổi và xây dựng các thể chế chính quyền của chúng ta trước đây đã đạt được nhiều thành công, qua đó thể hiện rõ phẩm chất và trí tuệ đáng khâm phục của nhân dân Mỹ, chúng ta vẫn phải thừa nhận rằng đó là những thử nghiệm hết sức nhạy cảm và không nên lặp lại một cách không cần thiết.

Cần nhớ rằng tất cả các bản hiến pháp hiện có đều được hình thành trong những hoàn cảnh đặc biệt. Chúng ra đời giữa một cuộc khủng hoảng chung, khi những cảm xúc dễ gây chia rẽ và hỗn loạn bị kiềm chế bởi nhu cầu đoàn kết để đối phó với hiểm họa trước mắt. Chúng được xây dựng trong bầu không khí mà người dân đặt niềm tin sâu sắc vào các nhà lãnh đạo yêu nước của mình, đến mức những bất đồng thường thấy trong các vấn đề hệ trọng của quốc gia tạm thời bị gác lại.

Đồng thời, xã hội lúc đó còn được thúc đẩy bởi khát vọng mạnh mẽ về những thể chế mới, xuất phát từ sự bất mãn và phẫn nộ rộng khắp đối với chính quyền cũ. Hơn nữa, quá trình xây dựng các bản hiến pháp ấy chưa bị chi phối bởi những phe phái chính trị gắn liền với các thay đổi đang được đề xuất hay những sai lầm đang cần được sửa chữa.

Những hoàn cảnh đặc biệt đó đã tạo ra một môi trường thuận lợi hiếm có cho việc cải cách thể chế. Nhưng trong tương lai, chúng ta không thể kỳ vọng sẽ luôn có được những điều kiện tương tự để bảo đảm rằng các cuộc tranh luận hiến pháp quy mô toàn xã hội sẽ diễn ra một cách bình tĩnh, sáng suốt và không bị cuốn theo những xung đột phe phái.

Những hoàn cảnh mà chúng ta thường gặp trong tương lai sẽ không còn mang lại những bảo đảm đặc biệt như vậy để ngăn ngừa các nguy cơ vừa được đề cập.

Tuy vậy, phản đối quan trọng nhất đối với việc thường xuyên đưa các tranh chấp hiến pháp ra cho toàn dân phân xử là ở chỗ những quyết định được đưa ra theo cách đó rất có thể sẽ không giúp duy trì được sự cân bằng quyền lực mà Hiến pháp muốn thiết lập giữa các cơ quan nhà nước. Chúng ta đã thấy rằng trong các nền cộng hòa, quyền lực lập pháp có xu hướng không ngừng mở rộng ảnh hưởng của mình và lấn át các ngành quyền lực còn lại.

Vì vậy, những lời kêu gọi đưa vấn đề ra trước nhân dân thường sẽ xuất phát từ hành pháp hoặc tư pháp, tức là những cơ quan cảm thấy quyền hạn của mình đang bị cơ quan lập pháp xâm phạm.

Nhưng dù việc kháng nghị được thực hiện bởi bên nào, liệu các bên có thực sự bước vào cuộc phân xử ấy với những điều kiện ngang bằng nhau hay không?

Hãy nhìn vào vị thế của từng bên.

Các thành viên của hành pháp và tư pháp thường không nhiều về số lượng, và chỉ một bộ phận nhỏ người dân có cơ hội biết đến họ một cách trực tiếp. Vì thế, khi phải tranh luận trước công chúng, họ không có được những lợi thế tự nhiên mà cơ quan lập pháp thường sở hữu.

Các thẩm phán, do cách thức được bổ nhiệm cũng như tính chất ổn định và lâu dài của chức vụ, thường ở khá xa đời sống chính trị thường ngày của người dân và vì thế khó nhận được những thiện cảm hoặc sự ủng hộ tự nhiên từ công chúng.

Trong khi đó, những người đứng đầu cơ quan hành pháp lại thường là đối tượng của sự nghi ngờ và giám sát. Các quyết định và hoạt động của họ luôn dễ bị nhìn nhận theo hướng bất lợi, khiến họ thường xuyên trở thành đối tượng của sự bất mãn trong dư luận.

Ngược lại, các thành viên của cơ quan lập pháp có số lượng đông đảo hơn rất nhiều. Họ sống phân tán giữa cộng đồng và gắn bó trực tiếp với người dân ở khắp nơi. Những mối quan hệ gia đình, bạn bè và quen biết của họ trải rộng trong một bộ phận lớn những người có ảnh hưởng trong xã hội.

Bản chất của vai trò đại diện cũng giúp họ có ảnh hưởng chính trị đáng kể đối với công chúng. Trong mắt người dân, họ thường được xem là những người trực tiếp bảo vệ các quyền lợi và quyền tự do của nhân dân hơn bất kỳ cơ quan nào khác.

Với tất cả những lợi thế đó, khó có thể cho rằng phía đối lập sẽ có cơ hội ngang bằng để giành được một kết quả có lợi khi tranh luận trước công chúng.

Nhưng cơ quan lập pháp không chỉ có khả năng trình bày và bảo vệ quan điểm của mình trước nhân dân hiệu quả hơn các cơ quan khác. Trong nhiều trường hợp, họ còn rất có thể trở thành chính những người tham gia quyết định kết quả cuối cùng của cuộc tranh chấp ấy.

Chính ảnh hưởng đã giúp họ được bầu vào cơ quan lập pháp cũng rất có thể sẽ giúp họ giành được một vị trí trong hội nghị được triệu tập để phân xử tranh chấp hiến pháp.

Có thể điều đó sẽ không đúng với tất cả mọi người, nhưng chắc chắn sẽ đúng với nhiều người, và đặc biệt là với những nhân vật lãnh đạo có ảnh hưởng lớn — những người thường giữ vai trò quyết định trong các hội nghị như vậy.

Nói ngắn gọn, hội nghị ấy phần lớn sẽ bao gồm những người đã từng là thành viên, đang là thành viên hoặc kỳ vọng sẽ trở thành thành viên của chính cơ quan đang bị cáo buộc vượt quá thẩm quyền của mình.

Vì thế, họ sẽ không phải là những trọng tài hoàn toàn khách quan, mà thực chất là những bên có liên quan trực tiếp đến chính vấn đề mà họ được giao nhiệm vụ phân xử.

Dĩ nhiên, cũng có những trường hợp mà việc kháng nghị lên nhân dân diễn ra trong những hoàn cảnh ít bất lợi hơn đối với hành pháp và tư pháp.

Chẳng hạn, sự lấn quyền của cơ quan lập pháp có thể quá rõ ràng, quá nghiêm trọng và diễn ra quá đột ngột đến mức không thể che đậy, ngụy biện hay khoác lên bất kỳ vẻ ngoài hợp lý nào. Khi đó, công chúng sẽ dễ dàng nhận ra bản chất thực sự của vấn đề hơn.

Trong những hoàn cảnh như vậy, cũng có thể xuất hiện một phe đủ mạnh ngay trong nội bộ cơ quan lập pháp đứng về phía các cơ quan còn lại. Hoặc quyền hành pháp có thể nằm trong tay một nhân vật đặc biệt được lòng dân.

Khi đó, quyết định của công chúng có thể ít bị chi phối hơn bởi những thiện cảm vốn có dành cho cơ quan lập pháp.

Tuy nhiên, ngay cả trong trường hợp thuận lợi ấy, cũng không thể kỳ vọng rằng kết quả cuối cùng sẽ thực sự dựa trên giá trị thực chất của vấn đề đang được tranh luận.

Quyết định ấy gần như chắc chắn sẽ chịu ảnh hưởng của các phe phái chính trị đã tồn tại từ trước, hoặc của những phe phái mới hình thành từ chính cuộc tranh chấp đang diễn ra.

Nó cũng sẽ gắn liền với những cá nhân có danh tiếng và ảnh hưởng lớn trong xã hội, những người có khả năng tác động mạnh đến dư luận.

Hơn nữa, phán quyết cuối cùng sẽ được đưa ra bởi chính những người từng tham gia thực hiện hoặc chống đối các biện pháp và chính sách đang được xem xét.

Vì vậy, trong những cuộc phân xử như thế, thứ ngồi trên ghế phán xét sẽ không phải là lý trí của công chúng mà là cảm xúc, thiên kiến và đam mê chính trị của công chúng.

Nhưng trong một nền cộng hòa tự do, chính lý trí của nhân dân mới phải là yếu tố dẫn dắt và kiểm soát hoạt động của chính quyền.

Còn những cảm xúc và đam mê nhất thời của xã hội phải được chính quyền điều tiết và kiềm chế, chứ không phải trở thành lực lượng điều khiển chính quyền.

Trong bài trước, chúng ta đã thấy rằng chỉ dựa vào những tuyên bố và quy định được ghi trong văn bản hiến pháp là không đủ để giữ cho các cơ quan nhà nước luôn hoạt động trong phạm vi quyền hạn hợp pháp của mình.

Và qua những phân tích ở bài này, chúng ta cũng thấy rằng việc thỉnh thoảng đưa các tranh chấp hiến pháp ra cho toàn thể nhân dân phân xử không phải là một giải pháp thích hợp, cũng không phải là một biện pháp hiệu quả để đạt được mục tiêu đó.

Tôi không đi sâu xem xét liệu những cơ chế khác được đề xuất trong bản dự thảo hiến pháp đã nhắc tới ở trên có đủ khả năng giải quyết vấn đề hay không.

Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng một số đề xuất trong đó rõ ràng được xây dựng trên những nguyên tắc chính trị đúng đắn và vững chắc. Đồng thời, toàn bộ bản thiết kế ấy đều cho thấy sự tinh tế, chặt chẽ và chính xác đáng chú ý trong việc xây dựng các cơ chế hiến pháp.

PUBLIUS