Bản tiếng Anh từ Thư viện Quốc hội Hoa Kỳ.

Nguyễn Huy Vũ dịch và giới thiệu.

Giới thiệu:

Luận cương Liên bang số 48 là một trong những bài viết quan trọng nhất của James Madison về học thuyết phân quyền. Ông lập luận rằng tự do không thể được bảo vệ chỉ bằng cách ghi trên giấy rằng lập pháp, hành pháp và tư pháp là những cơ quan tách biệt. Bởi quyền lực luôn có xu hướng mở rộng và lấn sang lĩnh vực của các cơ quan khác, nên mỗi nhánh của chính quyền phải được trao những công cụ hiến định để kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau.

Madison đặc biệt cảnh báo rằng trong một nền cộng hòa đại diện, mối nguy lớn nhất đối với tự do thường không đến từ hành pháp mà từ cơ quan lập pháp. Với quyền làm luật, quyền kiểm soát ngân sách và ảnh hưởng đối với các cơ quan khác, cơ quan lập pháp có xu hướng tập trung ngày càng nhiều quyền lực vào tay mình. Ông sử dụng các ví dụ từ Virginia và Pennsylvania để chứng minh rằng những tuyên bố phân quyền trong hiến pháp, nếu không đi kèm các cơ chế kiểm soát thực tế, đã không ngăn được tình trạng lập pháp lấn quyền sang hành pháp và tư pháp.

Từ đó, Madison đi đến kết luận rằng những “rào cản bằng giấy” là không đủ. Muốn ngăn chặn sự tập trung quyền lực dẫn tới chuyên chế, một hiến pháp tự do phải được thiết kế sao cho mỗi nhánh quyền lực vừa độc lập trong chức năng của mình, vừa có khả năng kiểm soát và cân bằng các nhánh còn lại. Đây chính là nền tảng lý luận cho học thuyết kiểm soát và đối trọng (checks and balances) sau này trong Hiến pháp Hoa Kỳ.

—

Luận cương Liên bang số 48: Các nhánh quyền lực không nên bị tách biệt đến mức không còn khả năng kiểm soát lẫn nhau

Từ New York Packet
Thứ Sáu, ngày 1 tháng 2 năm 1788
Tác giả: James Madison

Gửi nhân dân bang New York:

Trong bài trước, tôi đã chỉ ra rằng nguyên tắc phân quyền không đòi hỏi cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp phải hoàn toàn tách biệt và không có bất kỳ mối liên hệ nào với nhau.

Ở đây, tôi muốn đi xa hơn một bước. Tôi sẽ chứng minh rằng nếu các cơ quan này không được thiết kế sao cho mỗi cơ quan có một số phương tiện hiến định để kiểm soát và kiềm chế các cơ quan còn lại, thì trên thực tế sự phân quyền cần thiết cho một chính thể tự do sẽ không thể được duy trì lâu dài.

Mọi người đều đồng ý rằng quyền lực thuộc về một nhánh của chính quyền không nên bị một nhánh khác trực tiếp nắm giữ hoặc thực thi hoàn toàn. Cũng rõ ràng không kém rằng không cơ quan nào nên có khả năng áp đặt ảnh hưởng chi phối lên cơ quan khác trong việc thực hiện chức năng của mình.

Tuy nhiên, một sự thật mà không ai có thể phủ nhận là quyền lực luôn có xu hướng mở rộng phạm vi của nó. Bất kỳ quyền lực nào cũng có xu hướng vượt ra ngoài giới hạn đã được đặt ra nếu không gặp phải những rào cản hữu hiệu.

Vì vậy, sau khi đã phân biệt về mặt lý thuyết đâu là quyền lập pháp, đâu là quyền hành pháp và đâu là quyền tư pháp, nhiệm vụ khó khăn hơn nhiều là tìm ra những biện pháp thực tế để bảo vệ mỗi nhánh quyền lực trước sự xâm lấn của các nhánh còn lại.

Đó chính là vấn đề cốt lõi cần được giải quyết.

Liệu chỉ cần vạch ra ranh giới rõ ràng giữa các cơ quan trong bản hiến pháp rồi tin rằng những dòng chữ trên giấy sẽ đủ sức ngăn cản tham vọng quyền lực hay không?

Đó chính là cách mà phần lớn các hiến pháp bang ở Mỹ đã lựa chọn. Nhưng kinh nghiệm thực tế cho thấy người ta đã đánh giá quá cao hiệu quả của những biện pháp đó. Những quy định trên giấy tờ, tự thân chúng, không đủ để bảo vệ các cơ quan yếu hơn trước sự lấn át của cơ quan mạnh hơn.

Trên thực tế, cơ quan lập pháp ở khắp nơi đều có xu hướng mở rộng phạm vi hoạt động của mình và dần dần thu hút ngày càng nhiều quyền lực về phía mình.

Những người sáng lập các nền cộng hòa của chúng ta xứng đáng nhận được sự kính trọng lớn lao vì trí tuệ và tầm nhìn của họ. Vì thế, không có nhiệm vụ nào khó chịu hơn việc phải chỉ ra những sai lầm mà họ có thể đã mắc phải.

Tuy nhiên, sự thật buộc chúng ta phải thừa nhận rằng họ dường như luôn tập trung vào mối nguy đối với tự do đến từ một vị quân vương cha truyền con nối cùng với một tầng lớp quý tộc có quyền lực cha truyền con nối nắm giữ cơ quan lập pháp.

Họ luôn cảnh giác trước khả năng quyền lực hành pháp trở nên quá mạnh và đe dọa tự do của nhân dân.

Nhưng họ lại ít chú ý hơn đến một mối nguy khác: sự lạm quyền của cơ quan lập pháp.

Trên thực tế, khi cơ quan lập pháp tập trung quá nhiều quyền lực vào tay mình, kết quả cuối cùng cũng có thể dẫn đến sự chuyên chế chẳng khác gì khi quyền lực hành pháp vượt khỏi tầm kiểm soát.

Trong một chế độ quân chủ, nơi nhà vua nắm giữ những đặc quyền rộng lớn và lâu dài, việc xem hành pháp là nguồn gốc chính của nguy cơ đối với tự do là điều hoàn toàn hợp lý.

Trong một nền dân chủ trực tiếp, nơi đông đảo công dân tự mình thực hiện chức năng lập pháp và dễ bị tác động bởi các âm mưu của giới cầm quyền, người ta cũng có lý do để lo ngại rằng quyền lực hành pháp có thể thừa cơ vươn lên thành độc tài.

Nhưng trong một nền cộng hòa đại diện như Hoa Kỳ thì tình hình lại khác.

Ở đây, quyền lực hành pháp bị giới hạn chặt chẽ cả về phạm vi lẫn thời gian. Trong khi đó, quyền lập pháp được trao cho một cơ quan đông đảo, có ảnh hưởng lớn đối với nhân dân và vì thế luôn tự tin vào sức mạnh của mình.

Cơ quan này đủ đông để phản ánh những đam mê và cảm xúc thường thấy trong đám đông, nhưng lại không quá đông đến mức mất khả năng hành động có tổ chức.

Chính vì vậy, trong một nền cộng hòa đại diện, nhánh quyền lực mà nhân dân cần cảnh giác nhiều nhất thường không phải là hành pháp mà là lập pháp.

Cơ quan lập pháp còn có nhiều lợi thế khác giúp nó dễ mở rộng quyền lực hơn các cơ quan còn lại.

Quyền hạn của nó vốn rộng hơn và khó xác định ranh giới chính xác hơn. Nhờ đó, những hành vi lấn quyền thường có thể được che giấu dưới các đạo luật phức tạp hoặc những biện pháp gián tiếp.

Không ít trường hợp ngay cả những người có hiểu biết cũng khó xác định liệu một đạo luật cụ thể có vượt ra ngoài phạm vi lập pháp hay không.

Ngược lại, quyền lực hành pháp có phạm vi hẹp hơn và bản chất đơn giản hơn. Quyền lực tư pháp lại được xác định bằng những giới hạn rõ ràng hơn nữa. Vì thế, bất kỳ nỗ lực lạm quyền nào từ hai nhánh này thường dễ bị phát hiện hơn rất nhiều.

Không chỉ vậy, cơ quan lập pháp còn nắm giữ một công cụ đặc biệt mạnh mẽ: quyền kiểm soát tài chính.

Chính cơ quan này quyết định việc thu thuế từ người dân và ở nhiều bang còn có ảnh hưởng rất lớn đến tiền lương cũng như các khoản đãi ngộ của những người đang phục vụ trong hành pháp và tư pháp.

Điều đó tạo ra sự lệ thuộc nhất định của hai nhánh còn lại vào cơ quan lập pháp, từ đó khiến việc lấn quyền của cơ quan này trở nên dễ dàng hơn.

Tôi không chỉ dựa vào lý thuyết để đưa ra nhận định này.

Kinh nghiệm thực tế của các bang đã chứng minh điều đó rất rõ ràng.

Nếu muốn, tôi có thể viện dẫn vô số ví dụ từ hồ sơ và lịch sử của từng bang trong Liên bang. Gần như bất kỳ công dân nào từng quan tâm đến hoạt động của chính quyền cũng đều có thể xác nhận điều đó.

Tuy nhiên, thay vì liệt kê hàng loạt trường hợp, tôi chỉ nêu một ví dụ tiêu biểu: bang Virginia.

Đây là bang mà hiến pháp đã tuyên bố một cách rõ ràng rằng ba nhánh quyền lực không được hòa lẫn vào nhau.

Và người làm chứng cho điều tôi nói chính là Thomas Jefferson, người không chỉ là một nhà tư tưởng xuất sắc mà còn từng giữ cương vị người đứng đầu chính quyền bang Virginia.

Trong tác phẩm Ghi chép về bang Virginia, Jefferson đã đưa ra một nhận xét đáng chú ý:

“Khi mọi quyền lực của chính quyền — lập pháp, hành pháp và tư pháp — đều tập trung vào cơ quan lập pháp, thì đó chính là định nghĩa của chế độ chuyên chế.

Việc những quyền lực ấy được thực hiện bởi nhiều người thay vì một người không làm cho tình hình bớt nguy hiểm hơn. Một trăm bảy mươi ba kẻ chuyên chế cũng có thể áp bức không kém gì một kẻ chuyên chế duy nhất.

Cũng không thể biện minh rằng họ được chính chúng ta bầu ra. Chế độ chuyên chế do bầu cử tạo nên không phải là mục tiêu mà chúng ta đã đấu tranh để giành lấy.

Điều chúng ta mong muốn là một chính quyền được xây dựng trên các nguyên tắc tự do, trong đó quyền lực được phân chia và cân bằng giữa nhiều cơ quan khác nhau, để không cơ quan nào có thể vượt quá giới hạn pháp luật mà không bị các cơ quan khác ngăn chặn và kiềm chế.”

Chính vì nhận thức được nguy cơ tập trung quyền lực, hội nghị đã xây dựng chính quyền Virginia trên nguyên tắc rằng ba cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp phải tách biệt và độc lập với nhau; không một cá nhân nào được đồng thời thực hiện quyền hạn của nhiều cơ quan khác nhau.

Tuy nhiên, giữa các cơ quan này lại không tồn tại bất kỳ cơ chế hữu hiệu nào để ngăn chúng xâm phạm lẫn nhau. Các thành viên của ngành tư pháp và hành pháp vẫn phụ thuộc vào cơ quan lập pháp về điều kiện bảo đảm cho chức vụ của mình, và trong một số trường hợp, cả việc tiếp tục giữ chức cũng phụ thuộc vào cơ quan này.

Vì vậy, nếu cơ quan lập pháp tự ý chiếm lấy những quyền hạn thuộc về hành pháp hoặc tư pháp, rất khó có khả năng xuất hiện sự phản kháng đáng kể. Và ngay cả khi có sự phản đối, nó cũng khó có thể phát huy hiệu quả. Lý do là cơ quan lập pháp có thể dễ dàng biến các quyết định của mình thành những đạo luật chính thức, từ đó buộc các cơ quan khác phải tuân theo.

Thực tế đã diễn ra đúng như vậy. Trong nhiều trường hợp, cơ quan lập pháp đã tự mình quyết định những vấn đề về quyền lợi và tranh chấp vốn lẽ ra phải được giải quyết thông qua thủ tục tư pháp. Đồng thời, việc chỉ đạo và can thiệp vào hoạt động của cơ quan hành pháp trong suốt thời gian họp cũng dần trở thành một thông lệ quen thuộc.

Một ví dụ khác mà tôi muốn viện dẫn là bang Pennsylvania. Nguồn dẫn chứng ở đây là Hội đồng Giám sát Hiến pháp (Council of Censors), cơ quan được triệu tập trong các năm 1783 và 1784.

Theo hiến pháp bang, một trong những nhiệm vụ của Hội đồng là xem xét liệu hiến pháp có được tôn trọng đầy đủ hay không; đồng thời kiểm tra xem cơ quan lập pháp và hành pháp có thực hiện đúng vai trò bảo vệ quyền lợi của nhân dân hay đã tự ý sử dụng những quyền lực vượt quá phạm vi được hiến pháp trao cho.

Để thực hiện nhiệm vụ đó, Hội đồng buộc phải đối chiếu các hành động của cơ quan lập pháp và hành pháp với những quyền hạn mà hiến pháp quy định cho từng cơ quan. Từ những sự việc được ghi nhận — mà phần lớn đã được các thành viên thuộc cả hai phía trong Hội đồng cùng xác nhận — có thể thấy rằng cơ quan lập pháp đã vi phạm hiến pháp một cách nghiêm trọng trong nhiều trường hợp quan trọng.

Nhiều đạo luật đã được thông qua mà không tuân thủ quy định phải công bố trước cho người dân xem xét, mặc dù đây là một trong những biện pháp phòng ngừa chủ yếu mà hiến pháp đặt ra nhằm ngăn chặn những hành động lập pháp thiếu thận trọng hoặc mang tính lạm quyền.

Quyền được xét xử bằng bồi thẩm đoàn theo hiến pháp cũng đã bị xâm phạm. Cơ quan lập pháp còn tự ý thực hiện những quyền lực mà hiến pháp không hề trao cho mình.

Không chỉ vậy, họ còn lấn sang lĩnh vực của hành pháp. Những quyền hạn thuộc về cơ quan hành pháp đã bị chiếm đoạt. Tiền lương của các thẩm phán, vốn theo hiến pháp phải được quy định cố định, lại nhiều lần bị thay đổi. Những vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án cũng thường xuyên bị kéo sang để cơ quan lập pháp trực tiếp xem xét và quyết định.

Những ai muốn tìm hiểu đầy đủ hơn về các trường hợp này có thể tham khảo biên bản chính thức của Hội đồng Giám sát Hiến pháp đã được xuất bản.

Dĩ nhiên, một số trường hợp có thể được giải thích bởi hoàn cảnh đặc biệt của thời chiến. Tuy nhiên, phần lớn những vi phạm đó nên được xem là hệ quả tự nhiên của một cơ cấu chính quyền được thiết kế chưa hợp lý hơn là sản phẩm của những hoàn cảnh bất thường.

Cũng cần nói thêm rằng cơ quan hành pháp Pennsylvania không hoàn toàn tránh khỏi những vi phạm hiến pháp tương tự. Tuy nhiên, có ba điểm cần được lưu ý.

Thứ nhất, phần lớn các trường hợp hành pháp vượt quá thẩm quyền xuất phát trực tiếp từ nhu cầu cấp bách của chiến tranh hoặc được Quốc hội Liên minh và Tổng tư lệnh quân đội khuyến nghị thực hiện.

Thứ hai, trong đa số các trường hợp còn lại, hành pháp chỉ hành động phù hợp với những quan điểm hoặc mong muốn đã được cơ quan lập pháp công khai hoặc ngầm thể hiện.

Thứ ba, cơ cấu hành pháp của Pennsylvania có một đặc điểm khác biệt đáng chú ý so với các bang khác: nó gồm nhiều thành viên cùng điều hành. Vì vậy, về bản chất, cơ quan này mang nhiều đặc điểm của một hội đồng lập pháp không kém gì một cơ quan hành pháp.

Khi quyền lực được thực hiện bởi một tập thể đông người, trách nhiệm cá nhân đối với các quyết định thường trở nên mờ nhạt hơn. Đồng thời, các thành viên dễ bị tác động bởi ảnh hưởng lẫn nhau, bởi tấm gương của đồng sự và bởi sức mạnh của hành động tập thể. Trong hoàn cảnh như vậy, những biện pháp vượt quá thẩm quyền thường dễ được thực hiện hơn so với trường hợp quyền hành pháp nằm trong tay một cá nhân hoặc một nhóm rất nhỏ phải trực tiếp chịu trách nhiệm về các quyết định của mình.

Từ tất cả những quan sát trên, tôi đi đến một kết luận rõ ràng: việc chỉ đơn thuần vạch ra trên giấy ranh giới hiến định giữa các cơ quan nhà nước không phải là một biện pháp đủ mạnh để ngăn chặn sự lấn quyền. Nếu không có những cơ chế thực tế cho phép các cơ quan kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau, thì các ranh giới ấy sẽ dần bị phá vỡ, và quyền lực của chính quyền cuối cùng có thể tập trung vào cùng một nơi — điều luôn là dấu hiệu của một nền cai trị mang tính chuyên quyền.

PUBLIUS