Tác giả: Michael Spence.

Trong bối cảnh căng thẳng địa chính trị gia tăng và chuỗi cung ứng bị phân mảnh – khi những cân nhắc về an ninh quốc gia đang định hình chính sách kinh tế và nguy cơ chiến tranh dường như ngày càng leo thang – chính sách công nghiệp gần như là điều không thể tránh khỏi. Câu hỏi đặt ra là làm thế nào để thực hiện nó một cách hiệu quả.

MILAN – Chính sách công nghiệp từ lâu đã là một khía cạnh gây tranh cãi trong các chiến lược tăng trưởng và phát triển tại các nền kinh tế mới nổi. Giờ đây, việc ban hành Đạo luật CHIPS và Khoa học cùng với Đạo luật Giảm lạm phát (tên gọi không phản ánh đúng bản chất) tại Hoa Kỳ đã khơi lại một cuộc tranh luận tương tự ở các nền kinh tế phát triển. Đáng tiếc, đây là một cuộc tranh luận thường gây ra nhiều tranh cãi hơn là làm sáng tỏ vấn đề.

Mục tiêu của các chính sách công nghiệp là thay đổi kết quả thị trường theo hướng phù hợp hơn với các mục tiêu kinh tế và xã hội rộng lớn hơn của một quốc gia. Những người theo chủ nghĩa thị trường tự do thuần túy có thể cảm thấy khó chịu, nhưng trong thực tế, nhiều can thiệp của chính phủ – được cho là ít gây tranh cãi và thậm chí được ủng hộ rộng rãi – đã định hình kết quả của thị trường.

Ví dụ, đầu tư của khu vực công vào cơ sở hạ tầng, giáo dục và nền tảng khoa học, công nghệ của nền kinh tế được coi là một sự bổ sung thiết yếu cho đầu tư tư nhân, giúp giảm thiểu rủi ro, tăng lợi nhuận và nâng cao hiệu quả kinh tế tổng thể. Các can thiệp khác được chấp nhận rộng rãi nhằm thay đổi kết quả thị trường bao gồm chính sách chống độc quyền hoặc cạnh tranh, các biện pháp khắc phục khoảng cách và bất cân xứng thông tin, cũng như các quy định nhằm giải quyết ngoại tác tiêu cực, bảo vệ dữ liệu người dùng và đảm bảo an toàn cho mọi thứ từ máy bay đến thực phẩm.

Tuy nhiên, những chính sách trên là phản ứng đối với các thất bại thị trường đã được nhận diện. Trong khi đó, các chính sách công nghiệp – đặc biệt là những chính sách gây tranh cãi nhất – đi xa hơn một bước, nó giúp tái định hình phía cung của nền kinh tế nhằm theo đuổi các mục tiêu khác ngoài hiệu quả phân bổ nguồn lực.

Đạo luật CHIPS và Khoa học là một trường hợp thú vị. Đạo luật này, được thông qua vào năm ngoái, có ba thành phần chính. Thành phần đầu tiên là đầu tư vào khoa học, công nghệ và nguồn nhân lực liên quan. Mặc dù một mục tiêu trọng yếu có thể là đảm bảo Hoa Kỳ duy trì vị thế vượt trội trong cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc, khoản đầu tư này không trực tiếp thay đổi cấu trúc kinh tế đã được thị trường xác định trong nước hay toàn cầu.

Ngược lại, thành phần thứ hai – chuyển dịch nhiều mắt xích trong chuỗi cung ứng chất bán dẫn phức tạp toàn cầu về Hoa Kỳ hoặc sang các đối tác thương mại thân thiện và đáng tin cậy – can thiệp trực tiếp vào kết quả thị trường trong một lĩnh vực trọng yếu. Điều này không nhằm mục đích nâng cao hiệu quả, mà để tăng cường an ninh quốc gia và khả năng phục hồi kinh tế.

Thành phần chính thứ ba – các hạn chế về thương mại, đầu tư và dòng chảy công nghệ sang Trung Quốc – sẽ có tác động sâu rộng tương tự đối với các đối tác thương mại của Mỹ và cấu trúc của nền kinh tế toàn cầu. Một lần nữa, hiệu quả không phải là mục tiêu. Thay vào đó, Mỹ hy vọng cản trở tiến bộ của Trung Quốc trong các công nghệ tiên tiến, bao gồm chất bán dẫn và trí tuệ nhân tạo.

Thành phần đầu tiên không gây tranh cãi nhiều. Thành phần thứ ba cũng vậy, ít nhất là trong nước, dù nó có những hệ quả lâu dài cho các mối quan hệ kinh tế của Mỹ và sự gắn kết của hệ thống thương mại đa phương. Suy cho cùng, sự phản đối đối với Trung Quốc là một trong số ít lĩnh vực được lưỡng đảng Hoa Kỳ đồng thuận.

Tuy nhiên, thành phần thứ hai đã gây tranh cãi. Những người chỉ trích chỉ ra rằng đầu tư công có chọn lọc vào năng lực sản xuất của bất kỳ ngành nào đồng nghĩa với việc chọn ra kẻ thắng người thua. Theo quan điểm của họ, chính phủ không có đủ khả năng để thực hiện nhiệm vụ này, ít nhất là vì các lợi ích đặc quyền có thể chi phối quá trình ra quyết định.

Mặc dù lập luận ủng hộ việc dựa vào kết quả thị trường không nên bị bác bỏ ngay lập tức, nó cần được xem xét với một chút hoài nghi, ít nhất là vì lập luận này thường bắt nguồn từ sự cam kết gần như tôn thờ đối với cạnh tranh tự do hoàn toàn. Thực tế, chính sách công nghiệp có thể rất cần thiết cho sự sống còn kinh tế lâu dài của một quốc gia, như trong trường hợp quốc phòng, đặc biệt là trong thời kỳ chiến tranh.

Câu hỏi thực sự không phải là liệu có nên theo đuổi chính sách công nghiệp hay không, mà là làm thế nào để thực hiện nó tốt. Năng lực của chính phủ là yếu tố quyết định: để hành động hiệu quả như một nhà đầu tư và người mua sản phẩm, dịch vụ chính, chính phủ cần những người có tài năng và kinh nghiệm – với mức lương tương xứng – và các tổ chức được thiết kế tốt. Hơn nữa, các mục tiêu cần phải chính xác, có giới hạn và rõ ràng, và cần có các biện pháp bảo vệ để chống lại việc các khu vực tư nhân chi phối chính sách. Chính sách công nghiệp không phải là phúc lợi cho doanh nghiệp.

Có rất nhiều ví dụ về chính sách công nghiệp thành công. Chẳng hạn, Cơ quan Chỉ đạo các Dự án Nghiên cứu Quốc phòng Tiên tiến (DARPA) có một thành tích ấn tượng trong việc thúc đẩy phát triển công nghệ cho quân đội Hoa Kỳ thông qua các mối quan hệ hợp tác với các trường đại học và các bên thuộc khu vực tư nhân, mang lại những lợi ích lan tỏa rộng lớn cho nền kinh tế nói chung.

Hệ thống phân bổ ngân sách cho nghiên cứu cơ bản về khoa học và kỹ thuật của Hoa Kỳ cũng hoạt động hiệu quả: hệ thống này chắc chắn chọn ra kẻ thắng và người thua, nhưng theo cách khá khách quan nhờ kết hợp đánh giá đồng cấp của các chuyên gia và cạnh tranh thực sự. Thành công rực rỡ của chương trình phát triển vắc-xin COVID-19 mang lại nhiều bài học cho việc thiết kế các can thiệp hiệu quả.

Dĩ nhiên, cũng có không ít ví dụ về các chính sách công nghiệp thất bại. Tuy nhiên, chỉ một số thất bại trong số đó có thể được quy về những sai sót trong thiết kế. Các khoản đầu tư nhằm thay đổi kết quả thị trường và tác động đến phát triển công nghệ vốn dĩ mang tính rủi ro cao; kết quả của chúng không bao giờ được đảm bảo. Không ai kỳ vọng mọi khoản đầu tư của một quỹ đầu tư mạo hiểm đều sẽ thành công rực rỡ. Chính phủ cũng nên được trao sự linh hoạt tương tự. Một thành tích tương đối tốt là đủ để khiến chính sách công nghiệp mang lại lợi ích cho người đóng thuế.

Trong bối cảnh căng thẳng địa chính trị gia tăng và chuỗi cung ứng bị phân mảnh – khi các cân nhắc về an ninh quốc gia đang định hình chính sách kinh tế, và nguy cơ chiến tranh dường như ngày càng lớn – chính sách công nghiệp gần như là điều không thể tránh khỏi. Chúng ta cần học hỏi từ những kinh nghiệm trong quá khứ, xác định những rủi ro của từng cách tiếp cận, tuyển dụng những nhân tài tốt nhất, và đặt ra các tiêu chuẩn hợp lý để đánh giá hiệu quả – thay vì sa lầy vào các cuộc thảo luận nông cạn, mang nặng tính ý thức hệ mà không tính đến sự đa dạng của các biện pháp can thiệp có thể có, cũng như thực tế rằng không phải tất cả các mục tiêu đều phù hợp với hiệu quả kinh tế.

–

Michael Spence, khôi nguyên của giải Nobel Kinh tế, là Giáo sư Kinh tế Danh dự và cựu hiệu trưởng Trường Kinh doanh Bậc-sau-đại-học (Graduate School of Business) tại Đại học Stanford. Ông hiện là Nghiên cứu viên Cao cấp tại Viện Hoover, Cố vấn Cao cấp cho General Atlantic, và Chủ tịch Viện Tăng trưởng Toàn cầu của công ty này. Ông là Chủ tịch Hội đồng Tư vấn của Viện Toàn cầu Châu Á và tham gia vào Ủy ban Học thuật của Học viện Luohan. Ông từng là chủ tịch của Ủy ban Tăng trưởng và Phát triển và là đồng tác giả (cùng Mohamed A. El-Erian, Gordon Brown, và Reid Lidow) của cuốn sách Permacrisis: A Plan to Fix a Fractured World (tạm dịch: Khủng hoảng Lâu dài: Kế hoạch Khắc phục Một Thế giới Rạn nứt) (Simon & Schuster, 2023).

Nguồn: Michael Spence, “In Defense of Industrial Policy,” Project Syndicate, 5/5/2023.

Biên dịch: Phong trào Duy Tân.