Tiếp tục xem xét ngành hành pháp

Tác giả: Alexander Hamilton

Một số người cho rằng một ngành hành pháp hiệu quả là điều không phù hợp với tinh thần của chính thể cộng hòa. Tuy nhiên, những người bạn sáng suốt của chính thể cộng hòa ít nhất cũng phải biết rằng quan điểm này là sai, vì nếu thừa nhận nó là đúng thì điều này đồng nghĩa với việc phủ nhận chính các nguyên tắc mà họ ủng hộ. Tính hiệu quả trong ngành hành pháp là một yếu tố then chốt của một chính phủ tốt. Nó cần thiết đối với an ninh quốc gia, cần thiết để thi hành luật pháp một cách nhất quán, cần thiết để bảo vệ tài sản trước các phong trào làm rối loạn tiến trình công lý thông thường, và nó cần thiết để bảo đảm sự tự do trước sự tấn công của tham vọng, bè phái và hỗn loạn. Bất kỳ ai hiểu về lịch sử của La Mã đều biết rõ rằng nền cộng hòa đó thường xuyên phải trao quyền lực tuyệt đối cho một nhà độc tài duy nhất để đối phó với các âm mưu, các cuộc nổi loạn trong nước, cũng như các cuộc xâm lược từ bên ngoài.

Tuy nhiên, không cần thiết phải đưa ra thêm nhiều lập luận hay ví dụ để minh chứng cho điều này. Một ngành hành pháp yếu kém đồng nghĩa với việc thi hành chính sách yếu kém. Mà thi hành chính sách yếu kém thực chất chỉ là một cách khác để nói về việc quản lý tồi. Một chính phủ hành động tồi, cho dù trên lý thuyết có tốt đến đâu, thì trên thực tế vẫn là một chính phủ tồi.

Vậy thì, nếu thừa nhận rằng bất kỳ người nào sáng suốt cũng sẽ đồng ý về sự cần thiết của một ngành hành pháp hiệu quả, thì chỉ còn lại câu hỏi: Những yếu tố nào tạo nên sự hiệu quả đó? Các yếu tố ấy có thể kết hợp được tới mức nào với những yếu tố tạo nên sự an toàn của chế độ cộng hòa? Và sự kết hợp này được thể hiện đến đâu trong kế hoạch của Hội nghị Lập hiến?

Những yếu tố tạo nên sự hiệu quả trong ngành Hành pháp bao gồm: thứ nhất, sự thống nhất; thứ hai, nhiệm kỳ đủ dài; thứ ba, sự bảo đảm đầy đủ về phương tiện hoạt động; và thứ tư, quyền lực đủ mạnh.

Những yếu tố tạo nên sự an toàn của chế độ cộng hòa bao gồm: thứ nhất, sự phụ thuộc đủ lớn vào nhân dân; và thứ hai, trách nhiệm đủ rõ ràng trước nhân dân.

Những chính trị gia và quốc phụ được ca ngợi nhiều nhất vì nguyên tắc đúng đắn và tầm nhìn công bằng của họ đều ủng hộ một ngành hành pháp đơn nhất và một cơ quan lập pháp đông đảo. Họ đã đúng khi xem hiệu quả là phẩm chất cần thiết nhất của ngành hành pháp, và cho rằng điều đó dễ đạt được nhất khi quyền lực được đặt vào một cá nhân. Cũng với sự đúng đắn như vậy, họ cho rằng một cơ quan lập pháp đông người là phù hợp nhất cho việc cân nhắc và thể hiện sự khôn ngoan, đồng thời cũng là thiết kế tốt nhất để giành được niềm tin của nhân dân cũng như bảo vệ quyền lợi và đặc quyền của họ.

Không ai có thể phủ nhận rằng sự thống nhất dẫn đến hiệu quả. Sự quyết đoán, năng động, kín đáo và hiệu lực thường sẽ là đặc điểm của một người hơn là của một tập thể, và khi số người tăng lên thì những phẩm chất đó sẽ giảm đi.

Sự thống nhất này có thể bị phá vỡ theo hai cách: hoặc bằng cách trao quyền lực cho hai hoặc nhiều quan chức có vị trí và quyền hạn ngang nhau; hoặc bằng cách trao quyền lực cho một người nhưng đặt người đó dưới sự kiểm soát và hợp tác của một hội đồng. Hai chấp chính quan của Rome có thể là ví dụ cho cách thứ nhất; hiến pháp của một số bang cung cấp ví dụ cho cách thứ hai. Chỉ New York và New Jersey, nếu tôi nhớ chính xác, là những bang duy nhất trao toàn bộ quyền hành pháp cho một cá nhân duy nhất. Cả hai phương pháp phá vỡ sự thống nhất của nhánh hành pháp đều có những người ủng hộ, nhưng những người ủng hộ một hội đồng hành pháp chiếm số đông. Vì cả hai phương pháp đều thường gặp phải những phản đối tương tự, chúng có thể được xem xét chung với nhau.

Kinh nghiệm của các quốc gia khác hầu như không giúp ích gì cho chúng ta về chủ đề này. Tuy nhiên, nếu có điều gì được rút ra, thì đó là bài học rằng không nên chọn mô hình mà trong đó có sự chia sẻ quyền lãnh đạo hành pháp cho nhiều người. Chúng ta đã thấy rằng người Achaeans, sau khi thử nghiệm với hai quan chấp chính, đã buộc phải bãi bỏ một người. Lịch sử Rome ghi lại nhiều trường hợp nguy hiểm đối với nền cộng hòa do sự bất đồng giữa các chấp chính quan, và giữa các quan quân sự — những người đôi khi được thay thế cho các chấp chính quan. Nhưng lịch sử này không cung cấp bất kỳ ví dụ nào về những lợi ích cụ thể mà nhà nước nhận được từ việc có nhiều hơn một quan chức hành pháp.

Thật đáng kinh ngạc khi các cuộc tranh chấp giữa các chấp chính quan không xảy ra thường xuyên hơn hoặc gây rắc rối hơn. Điều này có được là do vị thế đặc biệt của nền cộng hòa, cùng với chính sách thận trọng – được gợi ý từ hoàn cảnh của quốc gia – mà các chấp chính quan đã theo đuổi: đó là chia sẻ chính quyền giữa họ với nhau. 

Giới quý tộc liên tục đấu tranh với tầng lớp bình dân để bảo vệ các quyền lực và đặc quyền lâu đời của họ, và các chấp chính quan—vốn thường được chọn từ giới quý tộc—thường đoàn kết vì lợi ích cá nhân gắn liền với việc bảo vệ đặc quyền của giới quý tộc.

Ngoài động cơ đoàn kết này, sự mở rộng của nền cộng hòa thông qua các cuộc chinh phục đã dẫn đến một phong tục được thiết lập đó là phân chia việc quản lý chính quyền giữa hai chấp chính quan bằng cách bốc thăm. Một người sẽ ở lại Rome để quản lý thành phố và các khu vực xung quanh, còn người kia sẽ chỉ huy ở các tỉnh xa hơn. Phong tục này chắc chắn phải có ảnh hưởng lớn trong việc ngăn chặn những bất đồng và tranh chấp có thể đã phá hủy hòa bình của nền cộng hòa.

Nhưng nếu gạt bỏ ánh sáng mờ nhạt của các nghiên cứu lịch sử và chỉ dựa vào lý trí cùng lương tri của mình, chúng ta sẽ thấy có nhiều lý do để bác bỏ hơn là chấp nhận ý tưởng về việc trao quyền hành pháp cho nhiều người, bất kể cách thức phân chia đó ra sao.

Bất cứ khi nào có hai hay nhiều người cùng tham gia vào một công việc hay mục tiêu chung, luôn tồn tại nguy cơ xảy ra bất đồng quan điểm. Nếu công việc chung đó là một vị trí hay trách nhiệm công, trong đó họ có địa vị và quyền lực ngang nhau, thì nguy cơ nảy sinh ganh đua cá nhân, thậm chí là thù địch, sẽ càng rõ rệt. Từ một trong những nguyên nhân đó – và đặc biệt là khi tất cả các nguyên nhân cùng xuất hiện – các cuộc xung đột gay gắt nhất thường sẽ phát sinh. Khi những điều này xảy ra, chúng sẽ làm giảm sự tôn trọng, làm suy yếu quyền lực, và cản trở kế hoạch cũng như hoạt động của những người bị chia rẽ. Nếu điều này xảy ra ở vị trí hành pháp tối cao của một quốc gia, nó có thể cản trở hoặc làm thất bại những chức năng quan trọng nhất của chính phủ trong những thời điểm then chốt của đất nước. Tệ hơn nữa, nó có thể chia rẽ cộng đồng thành các phe phái đối lập, mỗi phe trung thành với một cá nhân khác nhau trong nhóm lãnh đạo hành pháp.

Con người thường phản đối một điều gì đó đơn giản chỉ vì họ không tham gia vào việc lập kế hoạch cho nó, hoặc vì nó được lập ra bởi những người mà họ không ưa. Và nếu họ có được hỏi ý kiến mà lại không đồng tình, thì sự phản đối đó trở thành một bổn phận xuất phát từ lòng tự ái. Họ dường như cho rằng mình có trách nhiệm – được thúc đẩy bởi niềm tin vào sự bất khả sai lầm của bản thân – phải làm cho kế hoạch đó thất bại nếu nó được thông qua bất chấp sự phản đối của họ. Những người có phẩm chất chính trực và nhân hậu thường kinh hãi khi chứng kiến mức độ cực đoan mà thái độ này có thể đạt tới. Trong những trường hợp như vậy, lợi ích lớn của xã hội thường bị hy sinh cho sự phù phiếm, kiêu ngạo và cứng đầu của những cá nhân có đủ tiếng tăm để khiến đam mê và ý thích thất thường của họ trở nên hấp dẫn với công chúng. Cuộc tranh luận hiện nay về bản Hiến pháp đề xuất là minh chứng đáng buồn cho ảnh hưởng của điểm yếu đáng khinh — hay đúng hơn là thói xấu đáng ghét — này trong bản chất con người.

Theo các nguyên tắc của một chính phủ tự do, cơ quan lập pháp không thể tránh khỏi những phiền toái phát sinh từ thói xấu này. Nhưng việc đưa những phiền toái đó vào trong cơ cấu của ngành hành pháp là không cần thiết, và do đó là thiếu khôn ngoan. Hơn nữa, chính trong ngành hành pháp, những phiền toái này có thể trở nên nguy hiểm nhất.

Trong cơ quan lập pháp, sự quyết định nhanh chóng thường là tai hại hơn là có lợi. Những bất đồng quan điểm và xung đột giữa các đảng phái trong bộ phận này của chính phủ, tuy đôi khi cản trở các kế hoạch tốt, nhưng lại thường thúc đẩy việc cân nhắc thận trọng và cảnh giác, đồng thời tạo ra sự kiềm chế đối với sự lạm quyền của phe đa số. Và một khi đã đưa ra nghị quyết, sự phản đối phải chấm dứt. Nghị quyết đó trở thành luật, và mọi hành vi chống đối sẽ bị trừng phạt.

Tuy nhiên, không có lợi ích nào đủ lớn để bù đắp cho những bất lợi do sự bất đồng và xung đột trong ngành hành pháp gây ra. Ở đây, những bất lợi đó là rõ ràng và thuần túy. Chúng không ngừng tác động và không có điểm dừng. Chúng làm gián đoạn và làm suy yếu việc thực thi mọi kế hoạch hoặc biện pháp, từ bước đầu tiên cho đến khi kết thúc. Chúng liên tục chống lại những yếu tố thiết yếu nhất của ngành hành pháp — sự mạnh mẽ và hiệu quả — mà lại không mang lại bất kỳ lợi ích nào để bù đắp. Trong việc tiến hành chiến tranh — nơi hiệu quả của ngành hành pháp là yếu tố then chốt đối với an ninh quốc gia — chúng ta có mọi lý do để lo ngại trước những hậu quả tiêu cực từ việc trao quyền hành pháp cho nhiều người.

Phải thừa nhận rằng những nhận định này chủ yếu áp dụng cho phương án đầu tiên trong việc thiết lập một ngành hành pháp tập thể — tức là việc trao quyền lực cho nhiều viên chức có vị trí và thẩm quyền ngang nhau — và những người ủng hộ lựa chọn này có lẽ không phải là một nhóm đông đảo. Tuy nhiên, chúng cũng áp dụng cho phương án thứ hai: một hội đồng có quyền hiến định bắt buộc phải đồng thuận trong việc thực thi các hoạt động của người đứng đầu hành pháp trên danh nghĩa. Một âm mưu bí mật trong hội đồng đó có thể làm chệch hướng và làm suy yếu toàn bộ hệ thống quản trị. Ngay cả khi không có âm mưu như vậy, chỉ riêng sự khác biệt về quan điểm và ý kiến cũng đã đủ để làm cho việc thực thi quyền hành pháp bị nhiễm tinh thần yếu kém và trì trệ thường trực.

Nhưng một trong những phản đối nghiêm trọng nhất đối với mô hình hành pháp tập thể — và điều này áp dụng cho cả hai phương án đã nói — là nó có xu hướng che giấu sai sót và làm tiêu tan trách nhiệm. Trách nhiệm có hai dạng: trước sự bất bình của công chúng và trước sự trừng phạt của pháp luật. Dạng đầu quan trọng hơn, đặc biệt là trong các chức vụ do dân bầu. Con người khi được giao phó trách nhiệm công thường có xu hướng hành động một cách thiếu tin cậy hơn là hành động phi pháp. Tuy nhiên, việc nhân đôi hay phân chia quyền hành pháp khiến cho cả hai dạng trách nhiệm này đều khó được xác định. Giữa những lời buộc tội qua lại, việc xác định ai đáng bị khiển trách hay trừng phạt vì những chính sách sai lầm trở nên bất khả thi. Trách nhiệm bị chuyển từ người này sang người khác một cách khéo léo và có vẻ hợp lý đến mức dư luận công chúng không thể xác định ai là tác giả thực sự của chính sách đó. Những hoàn cảnh dẫn đến một tai họa quốc gia đôi khi quá phức tạp, và số lượng chính trị gia liên quan quá đông, đến nỗi dù ta có thể thấy rõ đã có sự yếu kém trong quản lý, thì vẫn không thể quy kết lỗi lầm cụ thể cho bất kỳ ai.

“Tôi đã bị hội đồng bác bỏ. Hội đồng chia rẽ đến mức không thể đưa ra quyết định nào tốt hơn về vấn đề đó.” Những lời bào chữa như vậy — dù đúng hay sai — luôn sẵn sàng được sử dụng. Và ai sẽ dành thời gian hoặc chấp nhận tai tiếng để tiến hành một cuộc điều tra nghiêm ngặt nhằm làm rõ nguyên nhân ẩn sau những rắc rối đó? Và ngay cả khi có một công dân nhiệt huyết đủ để đảm nhận nhiệm vụ kém hấp dẫn này, thì các chính trị gia cũng có thể dễ dàng thông đồng với nhau và làm cho tình huống trở nên mơ hồ đến mức không thể xác định rõ hành động cụ thể của bất kỳ ai trong số họ.

Trong trường hợp duy nhất mà thống đốc bang New York phải làm việc cùng một hội đồng — đó là trong việc bổ nhiệm vào các chức vụ — chúng ta đã thấy những vấn đề này xảy ra. Đã có những cuộc bổ nhiệm tai tiếng vào các vị trí quan trọng. Một số trường hợp nghiêm trọng đến mức tất cả các bên đều đồng ý rằng đó là các quyết định không phù hợp. Khi tiến hành điều tra, thống đốc đổ lỗi cho các thành viên trong hội đồng, còn các thành viên hội đồng lại đổ lỗi cho thống đốc. Trong khi đó, người dân hoàn toàn không thể xác định ai là người đã khiến lợi ích của họ bị trao vào tay những cá nhân thiếu năng lực và rõ ràng không phù hợp. Vì tôn trọng cá nhân liên quan, tôi sẽ không nêu chi tiết cụ thể.

Từ những lập luận trên, rõ ràng việc chia sẻ quyền lực trong ngành hành pháp có xu hướng tước đi của người dân hai sự đảm bảo quan trọng nhất để bảo vệ việc thực thi trung thực bất kỳ quyền lực được ủy thác nào. Sự đảm bảo thứ nhất là sự kiềm chế từ dư luận xã hội, vốn mất đi hiệu lực khi sự phản đối nhắm tới các chính sách sai lầm bị phân tán cho nhiều cá nhân, và người dân không biết rõ ai mới là người phải chịu trách nhiệm. Sự đảm bảo thứ hai là khả năng dễ dàng và rõ ràng phát hiện hành vi sai trái của những người được trao niềm tin, để từ đó có thể bãi nhiệm họ hoặc truy tố họ nếu cần thiết.

Ở Anh, nhà vua là người nắm quyền hành pháp vĩnh viễn. Vì lợi ích của hòa bình công cộng, người ta đã chấp nhận nguyên tắc rằng nhà vua không phải chịu trách nhiệm về việc điều hành của mình và thân thể của ông là bất khả xâm phạm. Do đó, thật khôn ngoan khi vương quốc này lập ra một hội đồng hiến định để cố vấn cho nhà vua và chịu trách nhiệm trước quốc dân về những lời khuyên mà họ đưa ra. Nếu không có hội đồng đó, thì ngành hành pháp sẽ hoàn toàn không có trách nhiệm — điều không thể chấp nhận được trong một chính phủ tự do. Tuy nhiên, ngay cả ở đó, nhà vua cũng không bị ràng buộc bởi các nghị quyết của hội đồng, mặc dù họ phải chịu trách nhiệm về lời khuyên của mình. Nhà vua hoàn toàn làm chủ hành vi của mình khi thi hành chức vụ, và có thể tùy ý làm theo hoặc bác bỏ lời khuyên được đưa ra.

Nhưng trong một nền cộng hòa, nơi mỗi viên chức phải chịu trách nhiệm cá nhân về hành vi của mình khi đương chức, thì lý do khiến một hội đồng được xem là cần thiết trong Hiến pháp Anh không chỉ không còn phù hợp, mà còn trở thành lý lẽ chống lại sự tồn tại của một hội đồng như vậy. Trong nền quân chủ của Vương quốc Anh, hội đồng đóng vai trò thay thế cho sự thiếu trách nhiệm của nhà vua và phần nào giúp đảm bảo hành vi đúng đắn của ông. Còn trong nền cộng hòa Hoa Kỳ, hội đồng như vậy sẽ phá hủy — hoặc ít nhất là làm suy giảm đáng kể — trách nhiệm rõ ràng và cần thiết vốn được đặt lên chính tổng thống.

Ý tưởng lập ra một hội đồng cố vấn cho ngành hành pháp — vốn đã được áp dụng rộng rãi trong các hiến pháp tiểu bang — xuất phát từ nguyên tắc của chế độ cộng hòa rằng quyền lực sẽ an toàn hơn khi nằm trong tay nhiều người thay vì chỉ một người. Ngay cả khi thừa nhận nguyên tắc này có thể áp dụng trong trường hợp này, tôi vẫn cho rằng lợi ích về mặt an toàn không thể vượt qua được vô số bất lợi đi kèm. Nhưng tôi không cho rằng nguyên tắc đó phù hợp với quyền hành pháp. Tôi đồng ý với một tác giả mà nhà văn nổi tiếng Junius từng ca ngợi là ‘sâu sắc, vững vàng và khéo léo’ rằng: ‘quyền hành pháp dễ bị kiểm soát hơn khi nó tập trung vào MỘT người.’ Sẽ an toàn hơn nhiều nếu người dân chỉ cần tập trung nghi ngờ và theo dõi một cá nhân duy nhất. Tóm lại, bất kỳ sự phân tán nào của quyền hành pháp cũng đều nguy hiểm hơn là có lợi cho tự do.

Chỉ cần suy nghĩ một chút cũng đủ để nhận ra rằng kiểu bảo đảm an toàn mà người ta tìm kiếm bằng cách nhân rộng quyền hành pháp là điều không thể đạt được. Số lượng người tham gia phải đủ lớn đến mức việc hình thành bè phái trở nên khó khăn; nếu không, việc phân chia quyền lực sẽ là nguồn gốc gây nguy hiểm hơn là đảm bảo an toàn. Danh tiếng và ảnh hưởng kết hợp của nhiều cá nhân có thể nguy hiểm cho tự do hơn cả danh tiếng và ảnh hưởng của từng người trong số họ khi hành động riêng lẻ. Do đó, khi quyền lực được trao vào tay một nhóm nhỏ đến mức các lợi ích và quan điểm của họ dễ dàng bị một lãnh đạo khéo léo gắn kết thành một mục tiêu chung, thì quyền lực ấy lại càng dễ bị lạm dụng — và nguy hiểm hơn khi bị lạm dụng — so với khi được trao vào tay một cá nhân. Bởi vì một cá nhân, chính nhờ việc chỉ có một mình, sẽ bị theo dõi chặt chẽ hơn và dễ bị nghi ngờ hơn. Anh ta cũng không thể tạo ra ảnh hưởng lớn bằng khi liên kết với những người khác.

Các uỷ ban gồm mười viên quan của La Mã — mà thường được gọi là decemvir — khiến cho người dân sợ hãi hơn bất kỳ một cá nhân nào trong số họ nếu đứng riêng lẻ. Không ai lại đề xuất một ngành hành pháp có quy mô lớn hơn thế; số lượng được đề xuất cho một hội đồng hành pháp thường dao động từ sáu đến mười hai người. Nhưng ngay cả mười hai người cũng không phải là con số quá lớn để ngăn việc hình thành bè phái — và chính từ một bè phái như vậy, nước Mỹ sẽ phải lo ngại nhiều hơn so với tham vọng của bất kỳ cá nhân đơn lẻ nào. Một hội đồng cố vấn cho một viên chức, người phải chịu trách nhiệm cá nhân về hành động của mình, thường không gì hơn là vật cản cho những ý định tốt của ông ta, thường là công cụ hoặc đồng phạm cho những ý đồ xấu, và gần như luôn luôn che giấu những sai lầm của ông ta trước con mắt công chúng.

Tôi sẽ không đi sâu vào vấn đề chi phí, dù rõ ràng rằng nếu hội đồng này đông đủ để thực hiện đúng chức năng chính của nó, thì tiền lương dành cho các thành viên — những người bắt buộc phải cư trú tại thủ đô — sẽ trở thành một khoản chi tiêu quá lớn cho một thiết chế có giá trị còn gây nhiều tranh cãi. Tôi chỉ muốn nói thêm rằng, trước khi bản Hiến pháp được đề xuất, tôi hiếm khi gặp một người có hiểu biết nào ở bất kỳ tiểu bang nào mà không thừa nhận — dựa trên kinh nghiệm thực tế — rằng sự thống nhất trong ngành hành pháp của bang này (New York) là một trong những đặc điểm nổi bật và ưu việt nhất của hiến pháp bang chúng ta.

Nguyễn Huy Vũ biên dịch