Thượng viện

Tác giả: Hamilton hay Madison

Sau khi xem xét thiết kế của Hạ viện và trả lời các phản đối quan trọng nhất đối với nó, tôi tiếp tục xem xét Thượng viện.

Tôi sẽ xem xét các đề mục dưới đây khi thiết kế Thượng viện: (1) phẩm chất của các thượng nghị sĩ; (2) việc bổ nhiệm họ bởi các cơ quan lập pháp tiểu bang; (3) sự bình đẳng trong đại diện tại Thượng viện; (4) số lượng thượng nghị sĩ và thời gian nhiệm kỳ của họ; và (5) quyền lực của Thượng viện.

(1) Các tiêu chuẩn đề xuất đối với các thượng nghị sĩ, so với những tiêu chuẩn của các đại biểu Hạ viện, bao gồm độ tuổi tối thiểu cao hơn và thời gian nắm giữ quốc tịch lâu dài hơn. Một thượng nghị sĩ phải ít nhất 30 tuổi, trong khi một đại biểu Hạ viện chỉ cần 25 tuổi. Một thượng nghị sĩ phải là công dân ít nhất 9 năm, trong khi đại biểu Hạ viện chỉ cần 7 năm. Sự cần thiết của những sự khác biệt này được giải thích bởi chức năng đặc biệt của Thượng viện, nó đòi hỏi các thành viên của nó phải có kiến thức rộng và sự ổn định về nhân cách, những phẩm chất mà để có được, thượng nghị sĩ cần phải đạt đến độ tuổi đủ trưởng thành. Chức năng của Thượng viện còn bao gồm tham gia trực tiếp vào các giao dịch với các quốc gia ngoại quốc, điều này chỉ nên được thực hiện bởi những người không còn mang những khuynh hướng và thói quen của việc sinh ra và học tập ở nước ngoài. Thời gian 9 năm dường như là một sự cân bằng hợp lý giữa việc loại trừ hoàn toàn những công dân nhập tịch — những người mà phẩm hạnh và tài năng của họ có thể phù hợp cho các vị trí công chức — và việc tiếp nhận họ một cách bừa bãi và vội vàng, điều mà có thể tạo ra một cơ hội cho những ảnh hưởng từ nước ngoài tác động vào Quốc hội.

(2) Cũng không cần thiết phải thảo luận quá dài về việc bổ nhiệm các thượng nghị sĩ bởi các cơ quan lập pháp của các tiểu bang. Trong số các phương thức lựa chọn thượng nghị sĩ có thể được áp dụng, phương thức mà hội nghị đề xuất có lẽ là ít gây tranh cãi nhất. Nó có ưu điểm kép là khuyến khích việc bổ nhiệm từ giới tinh hoa, đồng thời tạo ra ảnh hưởng cho chính quyền các tiểu bang trong chính phủ liên bang, điều này sẽ vừa bảo vệ quyền lực của họ vừa tạo ra một liên kết thuận tiện giữa hai hệ thống.

(3) Sự bình đẳng trong đại diện tại Thượng viện là một điểm khác mà không cần phải thảo luận nhiều, vì rõ ràng nó là kết quả của sự thỏa hiệp giữa lợi ích đối lập của các tiểu bang lớn và tiểu bang nhỏ. Nếu đúng rằng (a) trong một quốc gia thống nhất, mỗi phần của quốc gia nên có một phần trong chính phủ tỷ lệ với dân số của họ; và (b) mặt khác, trong các tiểu bang độc lập và có chủ quyền liên kết với nhau qua một hiệp ước, mỗi tiểu bang nên có một phần ngang bằng trong quốc hội chung, thì điều đó cũng có vẻ hợp lý rằng (c) trong một nền cộng hòa mà ở đó nó không hoàn toàn là một quốc gia thuần nhất và nó cũng không hoàn toàn là các tiểu bang liên kết lỏng lẻo với nhau qua các hiệp ước, thì chính phủ nên được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa đại diện theo tỷ lệ dân số và đại diện trên sự bình đẳng giữa các tiểu bang (Hạ viện và Thượng viện).

Nhưng thật vô ích khi xem xét phần này của Hiến pháp theo bất kỳ phân tích lý thuyết nào, vì ai cũng thừa nhận rằng nó không phải là kết quả của lý thuyết, mà là ‘kết quả của tinh thần hữu nghị, và sự nhường nhịn cũng như thỏa hiệp lẫn nhau mà tình hình chính trị đặc thù của chúng ta buộc phải có.’ Một chính quyền chung với quyền hạn tương xứng với trách nhiệm của nó là điều được kêu gọi bởi người dân và, đặc biệt là, bởi tình hình chính trị của nước Mỹ. Một chính phủ được thành lập dựa trên các nguyên tắc đại diện theo tỉ lệ dân số sẽ chiều theo nguyện vọng của các bang lớn và điều này sẽ khó có khả năng được các bang nhỏ chấp thuận. Vậy thì lựa chọn duy nhất còn lại cho các bang lớn đó là giữa một chính phủ được đề xuất và một hình thức chính phủ còn tồi tệ hơn. Trong tình huống này thì giải pháp khôn ngoan nhất là chấp nhận cái ít xấu hơn. Và thay vì suy đoán về những vấn đề có thể phát sinh từ sự thỏa hiệp này, chúng ta nên tập trung vào những kết quả tích cực có thể bù đắp lại cho chúng.

Theo hướng đó, có thể nói rằng quyền biểu quyết ngang nhau dành cho mỗi bang trong Thượng viện vừa là sự thừa nhận về mặt hiến pháp đối với phần chủ quyền còn lại của từng bang, vừa là một công cụ để bảo vệ phần chủ quyền đó. Theo cách này, sự bình đẳng đó lẽ ra phải được các bang lớn chấp nhận không kém gì các bang nhỏ, vì họ cũng cẩn trọng không kém trong việc ngăn chặn mọi sự hợp nhất không phù hợp các bang thành một nước cộng hòa đơn nhất.

Một lợi ích khác từ yếu tố này trong cơ cấu Thượng viện là nó tạo thêm một rào cản chống lại các đạo luật bất công. Giờ đây, không một đạo luật hay nghị quyết nào có thể được thông qua nếu không có sự đồng thuận của cả đa số người dân lẫn đa số các bang. Tôi thừa nhận rằng cơ chế kiểm soát phức tạp này đôi khi có thể gây hại cũng như mang lại lợi ích. Việc bảo vệ đặc biệt dành cho các bang nhỏ sẽ hợp lý hơn nếu những bang nhỏ này thực sự có những lợi ích chung và riêng biệt có thể bị đe dọa nếu không được bảo vệ. Tuy nhiên, vì (a) các bang lớn luôn có thể dùng quyền kiểm soát ngân sách của mình để ngăn chặn việc lạm dụng quyền kiểm soát của các bang nhỏ một cách vô lý, và vì (b) xu hướng dễ dàng và quá mức trong việc làm luật dường như là lỗi phổ biến của các chính quyền chúng ta, nên không phải là không thể rằng (c) phần này của Hiến pháp khi đi vào thực tế có thể ít gây rắc rối hơn so với những gì nhiều người lo ngại trên lý thuyết.

(4) Số lượng thượng nghị sĩ và thời hạn nhiệm kỳ của họ là chủ đề tiếp theo cần được xem xét. Để hiểu rõ cả hai điểm này, cần phải xác định rõ mục đích mà Thượng viện được thiết lập để phục vụ. Và để xác định những mục đích đó, cần phải giải thích những khó khăn mà một nền cộng hòa sẽ phải đối mặt nếu không có một thiết chế như vậy.

Thứ nhất: Một vấn đề đối với các chính phủ cộng hòa – dù ít nghiêm trọng hơn so với các hình thức chính phủ khác – là các chính trị gia có thể quên đi nghĩa vụ của họ đối với cử tri và không còn trung thành với trọng trách quan trọng được giao phó. Nhìn theo cách này, Thượng viện, với vai trò là một nhánh thứ hai của cơ quan lập pháp, tách biệt và cùng chia sẻ quyền lực với nhánh thứ nhất, luôn là một sự kiểm soát hữu ích đối với chính quyền. Điều này giúp tăng gấp đôi mức độ bảo vệ cho người dân, bằng cách đòi hỏi sự đồng thuận từ hai cơ quan đại diện riêng biệt trong các âm mưu tham nhũng hay mờ ám – những trường hợp mà nếu chỉ có một cơ quan thì tham vọng hoặc sự suy đồi có thể đủ để gây ra tác hại. Đây là một biện pháp phòng ngừa dựa trên những nguyên tắc rõ ràng, và đến nay đã được hiểu rộng rãi trên toàn nước Mỹ, nên không cần phải bàn sâu thêm. Tôi chỉ muốn nói rằng: vì hiệu quả của biện pháp phòng ngừa này sẽ tăng lên khi sự khác biệt giữa hai cơ quan đại diện gia tăng, nên sẽ hợp lý khi chúng ta thiết kế chúng càng khác biệt nhau càng tốt – miễn là vẫn duy trì được sự hài hòa cần thiết trong các chính sách phù hợp và không làm sai lệch các nguyên tắc của chính thể cộng hòa.

Thứ hai: Sự cần thiết của Thượng viện còn được gợi ra bởi xu hướng của tất cả các cơ quan lập pháp đơn viện và đông thành viên là dễ bị cuốn theo những cảm xúc bộc phát và dữ dội, cũng như dễ bị các lãnh đạo bè phái thao túng để đưa ra những quyết định hấp tấp và nguy hiểm. Có thể đưa ra nhiều ví dụ cho điều này, cả từ Hoa Kỳ lẫn từ lịch sử các quốc gia khác. Tuy nhiên, một điều đã được mọi người thừa nhận thì không cần phải chứng minh. Điều cần nói ở đây là: một cơ quan đại diện được thiết lập để khắc phục vấn đề này thì bản thân nó phải không mắc phải vấn đề đó — vì vậy nó nên là một cơ quan có ít thành viên hơn. Thêm vào đó, cơ quan này cần có sự kiên định vững chắc, và vì thế nên có nhiệm kỳ lâu dài hơn đáng kể.

Thứ ba: Một khó khăn khác mà Thượng viện có thể giải quyết đó là sự thiếu hiểu biết đầy đủ về các đối tượng và nguyên tắc lập pháp. Không thể kỳ vọng rằng một hội đồng gồm những người phần lớn đến từ khu vực tư nhân, chỉ nắm giữ chức vụ trong một thời gian ngắn, và có lẽ cũng không dành thời gian rảnh để nghiên cứu luật pháp, các vấn đề và lợi ích của đất nước, lại có thể tự mình tránh khỏi nhiều sai lầm nghiêm trọng trong việc thực thi quyền lập pháp được giao phó. Có thể khẳng định một cách tự tin rằng phần lớn những khó khăn hiện tại của nước Mỹ là do các sai lầm của chính phủ gây ra, và những sai lầm đó xuất phát từ cái đầu nhiều hơn là từ trái tim của các đại diện của chúng ta. Những luật bị bãi bỏ, sửa đổi, và giải thích chất đầy và làm xấu đi hệ thống pháp luật đồ sộ của chúng ta là gì nếu chẳng phải là những bằng chứng cho thấy sự thiếu khôn ngoan? Chúng là gì nếu chẳng phải là những lời kết tội của mỗi kỳ lập pháp đối với kỳ lập pháp trước đó ? Và chúng chẳng phải là minh chứng rõ ràng cho người dân về giá trị của một Thượng viện được thiết kế một cách hợp lý hay sao?

Một chính phủ tốt hàm ý hai điều: thứ nhất, sự trung thành với mục tiêu của chính phủ, đó là mang lại hạnh phúc cho người dân; và thứ hai, là hiểu biết về những phương cách tốt nhất để đạt được mục tiêu này. Một số chính phủ thiếu cả hai yếu tố này; đa số chính phủ thì thiếu yếu tố đầu tiên. Tôi không ngần ngại khẳng định rằng các chính phủ ở Mỹ đã dành quá ít sự quan tâm đến yếu tố thứ hai. Hiến pháp liên bang đã tránh được sai lầm này; và điều đặc biệt đáng chú ý là nó bảo đảm yếu tố thứ hai theo một cách giúp tăng cường sự bảo đảm cho yếu tố thứ nhất.

Thứ tư: Việc thay đổi luật pháp thường xuyên do sự thay đổi thường xuyên của các thành viên lập pháp — dù họ có năng lực đến đâu — cho thấy rõ ràng sự cần thiết của một thiết chế ổn định trong chính phủ. Mỗi kỳ bầu cử mới ở các bang đều thay đổi một nửa số đại diện. Sự thay đổi đại diện tất yếu dẫn đến thay đổi quan điểm; và sự thay đổi quan điểm sẽ dẫn đến thay đổi chính sách. Nhưng việc thường xuyên thay đổi, ngay cả những chính sách tốt, là điều vừa thiếu thận trọng vừa phản tác dụng. Điều này đúng trong đời sống cá nhân, và lại càng đúng, càng quan trọng hơn trong đời sống công của một quốc gia.

Việc lần theo những tác động tiêu cực của một chính phủ liên tục thay đổi có thể đủ để viết thành một cuốn sách. Tôi sẽ chỉ nêu ra một vài điều, mà mỗi điều trong số đó đều có thể được xem là nguồn gốc của nhiều hệ lụy khác.

Trước hết, điều đó làm giảm sự tôn trọng và lòng tin của các quốc gia khác, cùng với tất cả những lợi ích gắn liền với uy tín quốc gia. Một cá nhân bị người khác nhận thấy là thiếu nhất quán trong các kế hoạch, hoặc thậm chí sống mà không có kế hoạch gì cả, sẽ ngay lập tức bị những người cẩn trọng coi là người dễ chóng rơi vào cảnh khốn đốn vì chính sự mâu thuẫn và dại dột của mình. Những người hàng xóm thân thiện hơn có thể cảm thấy thương hại anh ta, nhưng tất cả sẽ tránh gắn vận mệnh của mình với anh ta, và nhiều người sẽ nhân cơ hội đó để trục lợi từ sự thất bại của anh. Một quốc gia đối với quốc gia khác cũng giống như một cá nhân đối với cá nhân khác; với điểm khác biệt có thể là các quốc gia, do ít có cảm xúc nhân đạo hơn con người, nên càng ít có xu hướng kiềm chế việc lợi dụng sai lầm của nhau một cách bất công.

Vì lý do đó, bất kỳ quốc gia nào mà tình hình của nó cho thấy sự thiếu khôn ngoan và ổn định có thể chắc chắn sẽ phải gánh chịu mọi tổn thất do các chính sách có hệ thống hơn từ những nước láng giềng khôn ngoan hơn của nó gây ra. Nhưng bài học rõ ràng nhất về vấn đề này lại đáng tiếc đến với nước Mỹ qua chính hoàn cảnh của mình. Nước Mỹ nhận ra rằng mình không được bạn bè tôn trọng, trở thành trò cười của kẻ thù, và là nạn nhân của mọi quốc gia muốn trục lợi từ các chính sách bị thay đổi liên tục và tình trạng rối ren của mình.

Những tác động nội tại của việc thay đổi chính sách thường xuyên còn tai hại hơn nữa. Nó đầu độc chính phúc lành của tự do. Việc luật pháp được ban hành bởi những người do dân bầu ra sẽ chẳng còn nhiều ý nghĩa, nếu luật quá dài đến mức không thể đọc nổi, hoặc quá rối rắm đến mức không thể hiểu được, nếu luật bị bãi bỏ hoặc sửa đổi trước khi được công bố rộng rãi, hoặc thay đổi thường xuyên đến mức không ai biết hôm nay luật là gì, chứ chưa nói đến ngày mai. Luật được định nghĩa là quy tắc để hành động; nhưng làm sao nó có thể là quy tắc, nếu nó gần như không được ai biết đến và lại thay đổi liên tục?

Một hệ quả khác của việc lập pháp thiếu ổn định là nó mang lại lợi thế không hợp lý cho những người khôn ngoan, táo bạo và có tiền — so với đại đa số người dân chăm chỉ nhưng thiếu thông tin. Mỗi quy định mới liên quan đến thương mại hoặc thuế khóa, hay bất kỳ điều gì ảnh hưởng đến giá trị các loại tài sản khác nhau, đều mang lại phần thưởng cho những ai theo dõi sự thay đổi và có thể đoán được hệ quả của nó. Tuy nhiên, phần thưởng này không phải do họ tự tạo ra, mà đến từ công sức và lao động của phần lớn người dân khác. Đây là một tình trạng mà có thể nói một cách chính xác rằng: luật pháp được làm ra cho số ít, chứ không phải cho số đông.

Còn một hệ quả khác nữa mà ở đó một chính phủ bất ổn sẽ gây ra những thiệt hại nghiêm trọng. Sự thiếu niềm tin vào chính sách công làm nản lòng mọi nỗ lực hữu ích, vì thành công và lợi nhuận của chúng có thể phụ thuộc vào việc duy trì các chính sách hiện hành. Liệu có một thương nhân thận trọng nào sẽ dám mạo hiểm tài sản của mình để đầu tư vào một ngành thương mại mới khi anh ta không biết liệu kế hoạch của mình có bị coi là bất hợp pháp trước khi kịp thực hiện hay không? Hay một nông dân hay một nhà sản xuất nào sẽ nỗ lực trước các khuyến khích trồng một loại cây hay đầu tư vào một ngành kinh doanh nào đó, nếu không có gì đảm bảo rằng công sức và tiến triển của họ sẽ không bị phá hủy bởi một chính phủ bất ổn? Tóm lại, không có một sự cải tiến lớn nào hay một dự án kinh doanh hoành tráng nào có thể tiến triển nếu thiếu đi một môi trường chính sách công ổn định.

Nhưng tác hại nghiêm trọng nhất chính là sự suy giảm lòng gắn bó và sự tôn trọng của người dân đối với một hệ thống chính trị thể hiện quá nhiều dấu hiệu bất ổn và làm họ thất vọng quá nhiều lần. Không một chính phủ nào — cũng như không một cá nhân nào — có thể được người khác tôn trọng lâu dài nếu bản thân nó không đáng được tôn trọng; và không chính phủ nào có thể thực sự đáng kính nếu không có một mức độ trật tự và ổn định nhất định.

Chú thích:

Trong Luận Cương Liên Bang số 62, James Madison và các tác giả khác đã đề xuất một phương thức bầu cử thượng nghị sĩ khác với cách bầu cử hiện nay. Cụ thể, các tác giả đã đề xuất rằng thượng nghị sĩ sẽ được các cơ quan lập pháp của tiểu bang bổ nhiệm, thay vì được bầu trực tiếp bởi cử tri như hiện nay.

Các tác giả của Luận cương Liên bang cho rằng phương thức này sẽ giảm thiểu khả năng bị ảnh hưởng bởi các xu hướng tạm thời hoặc các lợi ích cá nhân trong việc lựa chọn thượng nghị sĩ, đồng thời đảm bảo rằng các thượng nghị sĩ sẽ có nền tảng vững chắc và sự ổn định trong tính cách, điều này phù hợp với chức năng quan trọng của Thượng viện.

Tuy nhiên, sau này, phương thức bầu cử thượng nghị sĩ đã thay đổi khi Hiến pháp Mỹ sửa đổi lần thứ 17 (1913) đã quy định rằng thượng nghị sĩ sẽ được bầu trực tiếp bởi cử tri của các tiểu bang thay vì được bổ nhiệm bởi các cơ quan lập pháp tiểu bang.

Sự thay đổi này nhằm tăng tính dân chủ và giảm tham nhũng, vì trước đó việc bổ nhiệm thường bị chi phối bởi các thế lực chính trị hoặc lợi ích nhóm trong các cơ quan lập pháp bang.

Việc bầu trực tiếp mỗi tiểu bang 2 thượng nghị sỹ tự nó đã biến thượng nghị sỹ thành một trong những người lãnh đạo đại diện cho tiểu bang. Cùng với thống đốc bang, như vậy mỗi bang có 3 người lãnh đạo. Năm mươi tiểu bang sẽ có 150 người lãnh đạo cấp bang. Những người này là những hạt nhân lãnh đạo quốc gia, và với kinh nghiệm của mình, họ sẵn sàng đảm nhiệm vai trò tổng thống trong các kỳ bầu cử kế tiếp. 

Nguyễn Huy Vũ biên dịch và chú thích.