Giới thiệu: Theo Raghuram G. Rajan, chính sách can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế tư nhân sẽ không mang lại nhiều lợi ích.
Tác giả: Raghuram G. Rajan
Nếu “chiến lược công nghiệp” mới đưa ra những ý tưởng để quản trị công tốt hơn, thì điều đó là hữu ích. Nhưng nó trở nên thực sự nguy hiểm khi chuyển sang khu vực tư nhân, nơi mà các can thiệp của nhà nước không thể tránh khỏi việc làm suy yếu cạnh tranh, gây rối loạn các tín hiệu giá cả và giảm động lực đổi mới.
CHICAGO – Mặc dù hiện nay có rất nhiều dự án công nghiệp thất bại rải rác ở khắp nơi trên thế giới như lời nhắc nhở về những thất bại trong quá khứ của chính sách công nghiệp, các chính phủ vẫn đang theo đuổi các khoản trợ cấp, quy định và chủ nghĩa bảo hộ để đảm bảo rằng những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế được nắm giữ bởi các công ty trong nước và tạo ra việc làm cho người dân trong nước.
Viện dẫn thành công của sứ mệnh đưa người lên mặt trăng của Mỹ vào những năm 1960, những người truyền bá mới của chính sách công nghiệp, với những tham vọng còn lớn lao hơn, đã đổi tên nó thành “chiến lược công nghiệp.” Công bằng mà nói, chiến lược công nghiệp mang đến những ý tưởng hợp lý khi được sử dụng để quản lý nhà nước trong những lĩnh vực mà nhà nước hoạt động tốt nhất. Bắt đầu với một thách thức cấp bách, chẳng hạn như giảm một nửa lượng phát thải của một quốc gia vào năm 2035, nhiệm vụ này được chia nhỏ thành các “sứ mệnh” cụ thể với các mục tiêu rộng nhưng có thể đo lường được, và các bên liên quan của quốc gia đó đều cùng tham gia thực hiện.
Tuy nhiên, viễn cảnh về một bộ máy quan liêu mới khổng lồ, với một hội đồng trung ương được cố vấn bởi các chuyên gia (các học giả luôn tìm được chỗ cho mình!) điều phối mọi nhiệm vụ (mỗi nhiệm vụ lại có hội đồng riêng của mình), không thực sự hấp dẫn. Bằng cách đặt quá nhiều niềm tin vào sự điều phối từ trên xuống qua các bộ ngành, khu vực tư nhân, các liên đoàn và xã hội dân sự, những người truyền bá đôi khi tỏ ra lạc quan một cách ngây thơ về năng lực của bộ máy quan liêu hoặc sự vắng mặt của những tranh chấp nội bộ. Khi diễn giải giấc mơ chủ nghĩa nhà nước mới (neo statist) của mình, họ đang trao quyền cho bản năng cố hữu của mọi chính phủ trong việc can thiệp và mở rộng quyền lực.
Tuy nhiên, miễn là chiến lược công nghiệp mới đưa ra các ý tưởng để quản lý công tốt hơn, thì nó về tổng thể là hữu ích. Nhưng nó trở nên thực sự nguy hiểm khi cổ xúy việc can thiệp vào khu vực tư nhân. Với sự hỗ trợ từ các khoản trợ cấp, khoản vay, ưu đãi thuế, thuế quan, mua sắm công, và các hình thức khác, các thành phần thị trường được chọn sẽ được huy động để theo đuổi không chỉ các mục tiêu kinh tế mà còn cả các mục tiêu xã hội và môi trường.
Giống như chính sách công nghiệp trong quá khứ, cách tiếp cận này làm suy yếu cạnh tranh, gây rối loạn các tín hiệu giá cả, và khẳng định rằng hiệu quả hoạt động của các tập đoàn cần được đánh giá theo những tiêu chí ngoài khả năng sinh lời, bao gồm các lợi ích dân tộc hẹp hòi.
Vì những lý do này, chiến lược công nghiệp – ngay cả khi được khởi xướng với ý định tốt nhất – luôn làm suy giảm sức sống của các nỗ lực kinh tế tư nhân. Thêm vào đó là tình trạng vận động hành lang, chủ nghĩa thân hữu và tham nhũng xung quanh bất kỳ sáng kiến nào của chính phủ nơi có hàng tỷ đô la được cung cấp, thì khó có thể tin rằng cách tiếp cận này có thể là giải pháp lý tưởng cho những thách thức lớn nhất của thế giới.
Bởi vì chính sách công nghiệp (xin lỗi, chiến lược công nghiệp) được thực hiện bởi chính phủ, nó phản ánh lợi ích quốc gia được nhận thức, chứ không phải là nhu cầu toàn cầu hay cá nhân. Để thấy được tại sao điều này là một vấn đề, hãy nhìn vào việc sản xuất chip. Hiện nay, mọi quốc gia có quy mô kinh tế hợp lý đều muốn có một nhà máy sản xuất chip trong nước để bảo vệ khỏi tình trạng thiếu hụt toàn cầu và duy trì sản xuất quân sự trong trường hợp có chiến tranh.
Nhưng lợi ích của việc tự bảo hiểm thường bị phóng đại. Vì không quốc gia nào có thể sản xuất tất cả các loại chip mà ngành công nghiệp của mình cần, một nhà sản xuất nội địa không đảm bảo sẽ tránh được mọi sự thiếu hụt. Hơn nữa, nếu sự thiếu hụt mang tính toàn cầu, thì phải có lý do toàn cầu cho điều đó, chẳng hạn như đại dịch. Tại sao nhà sản xuất chip trong nước lại có thể miễn nhiễm?
Khi có thương mại tự do về chip – được thúc đẩy bởi giá thị trường và động lực lợi nhuận – nguồn cung sẽ được phân bổ đến nơi có nhu cầu lớn nhất. Nhưng nếu các chính phủ kiểm soát sản lượng vì họ đã trợ cấp cho các nhà sản xuất chip trong nước, tất cả có thể dẫn đến tình trạng mọi người đều bị thiệt hại. Tôi viết “có thể” vì động lực lợi nhuận rất khó để bị dập tắt hoàn toàn. Mỗi quốc gia chỉ có thể kiểm soát việc sử dụng chip mà họ sản xuất nếu không có buôn lậu. Nhưng nếu có nhiều quốc gia sử dụng chip gặp tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng (và do đó giá cao), điều gì có thể ngăn chip bị buôn lậu từ các quốc gia dư thừa sang các quốc gia thiếu hụt? Chúng ta sẽ đạt được các kết quả gần giống với thị trường nhưng với chi phí cao hơn.
Lý do an ninh quốc gia cũng gặp vấn đề tương tự. Dù Nga bị cấm vận nghiêm ngặt bởi phần lớn thế giới sản xuất chip, họ vẫn có thể tiến hành một cuộc chiến tranh toàn diện với các vũ khí hiện đại chứa nhiều chip – mà không cần có một nhà sản xuất chip đáng kể nào trong nước.
Trong bất kỳ trường hợp nào, việc có một nhà máy sản xuất chip trong nước cũng không đảm bảo khả năng chống chịu, vì chuỗi cung ứng chip đi qua các quốc gia khác. Ví dụ, các máy móc sản xuất chip tiên tiến nhất được sản xuất bởi ASML ở Hà Lan, và có thể bị vô hiệu hóa từ xa thông qua các công tắc “hủy” (kill switches). Nếu thiết kế, tấm bán dẫn, máy móc, và các hóa chất quan trọng đều phải được sản xuất trong cùng một quốc gia để đạt được an ninh thực sự, thì chỉ có một nền kinh tế lục địa rộng lớn như Hoa Kỳ – và có thể là Trung Quốc và Liên minh châu Âu – mới có thể đạt được mức độ tự chủ sản xuất đáng kể, và điều này đi kèm với chi phí khổng lồ.
Một phần của chi phí là khoản trợ cấp cần thiết để giúp các nhà sản xuất nội địa thiếu sức cạnh tranh tiến gần hơn tới biên giới công nghệ. Thông qua Đạo luật CHIPS và Khoa học, Hoa Kỳ đang rót các khoản trợ cấp khổng lồ vào Intel, công ty đã từ bỏ vị thế dẫn đầu toàn cầu trong lĩnh vực sản xuất chip một thời gian trước. Như một phần của chiến lược công nghiệp, số tiền này có các điều kiện ràng buộc, bao gồm hạn chế sử dụng nhân tài và nguồn cung ứng nước ngoài, cũng như yêu cầu thúc đẩy các mục tiêu xã hội và đạo đức khác nhau – chẳng hạn như tạo ra việc làm cần kỹ thuật lành nghề mà không cần bằng cử nhân. Với nhiều gánh nặng bổ sung như vậy đặt lên một nhà sản xuất vốn đã gặp khó khăn, cùng với sự thiếu hụt cơ bản tại Hoa Kỳ về loại nhân lực mà các nhà máy chip tinh vi đòi hỏi, không có gì ngạc nhiên khi các nhà máy mới của Intel và thậm chí là của TSMC – công ty dẫn đầu ngành – tại Hoa Kỳ đã chậm tiến độ rất nhiều.
Đây cũng không phải là những chi phí chỉ phát sinh một lần. Khi mọi quốc gia lớn đều sẵn sàng rót trợ cấp vào một ngành công nghiệp, toàn ngành sẽ trở nên phụ thuộc vào hỗ trợ từ nhà nước. Các khoản đầu tư sẽ không được thúc đẩy bởi lợi nhuận và cạnh tranh, mà bởi trợ cấp, chính sách an ninh quốc gia và các quan chức, dẫn đến tình trạng thừa cung và thua lỗ theo chu kỳ. Sự đổi mới sáng tạo cũng có thể bị ảnh hưởng, mặc dù có trợ cấp cho nghiên cứu, đó là bởi vì các công ty tụt hậu được trợ cấp sẽ kéo giảm lợi nhuận toàn ngành, khiến các công ty dẫn đầu còn lại ít nguồn lực hơn để đầu tư vào nghiên cứu và phát triển.
Sẽ hợp lý hơn nếu các nền kinh tế tầm trung tránh xa cơn sốt này. Tuy nhiên, chiến lược công nghiệp – đặc biệt khi có sự chấp thuận từ các nền kinh tế hàng đầu – lại là điều quá hấp dẫn đối với các nhà lãnh đạo chính trị, những người muốn được ghi công nhờ đã tạo ra các ngành công nghiệp mới rực rỡ. Do đó, sau khi hứa hẹn trợ cấp 10 tỷ đô la cho ngành chip và chỉ đảm bảo lời hứa về một vài công việc và cơ sở sản xuất chip thế hệ cũ, Ấn Độ đang tăng gấp đôi nỗ lực với 15 tỷ đô la trợ cấp mà họ khó có thể chi trả. Số tiền này không phải nên được chi tiêu tốt hơn bằng cách mở hàng chục nghìn trường tiểu học chất lượng cao, hàng nghìn trường trung học chất lượng cao và hàng trăm trường đại học hàng đầu hay sao?
Với chiến lược công nghiệp của Trung Quốc thúc đẩy các động thái đối ứng từ các nền dân chủ phát triển, những xu hướng tương tự đã lan rộng sang các lĩnh vực xe điện, pin mặt trời và pin lưu trữ. Thay vì để thị trường cạnh tranh thúc đẩy sự đổi mới trong công nghệ xanh và sản xuất giá rẻ vì lợi ích toàn cầu, chúng ta lại đang chia rẽ và làm suy yếu những lĩnh vực quan trọng này bằng thuế quan, trợ cấp và các doanh nghiệp “thây ma” do chính phủ hỗ trợ. Chúng ta sẽ chiến thắng trong cuộc chiến sản xuất nội địa, nhưng lại thua trong cuộc chiến chống biến đổi khí hậu.
Chúng ta cần một cuộc đối thoại toàn cầu về vị trí đúng đắn của chiến lược công nghiệp, nếu không, chúng ta có thể sẽ phải đối mặt với nhiều dự án tốn kém đến mức hoang phí hơn nữa.
Raghuram G. Rajan, “Industrial Policy’s Deceptive New Clothes,” Project Syndicate, 9/9/2024.