Tác giả: Daniel H. Rosen, Reva Goujon, Logan Wright.

Mỹ hiện đang chiếm lợi thế – tuy nhiên, mức thuế quan tối đa của Trump sẽ vẫn còn tạo ra rủi ro.

Tình hình Trung Quốc mà Tổng thống đắc cử Donald Trump sẽ đối mặt vào năm 2025 sẽ khác biệt rõ rệt so với khi ông bắt đầu nhiệm kỳ vào năm 2017, hay ngay cả khi ông đàm phán một thỏa thuận thương mại vào cuối nhiệm kỳ. Lần đầu tiên trong hơn bốn thập kỷ, tỷ trọng của Trung Quốc trong nền kinh tế toàn cầu đang giảm dần. Tỷ lệ này đã đạt đỉnh trên 18% GDP toàn cầu vào năm 2021, nhưng hiện nay chỉ còn khoảng 16%.

Tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc đã chậm lại đáng kể kể từ khi ngành bất động sản gặp khủng hoảng vào năm 2021 và các biện pháp hạn chế vì COVID-19 khiến nền kinh tế trì trệ vào năm 2022. Mặc dù nhu cầu tiêu dùng trong nước có phục hồi sau khi các hạn chế được dỡ bỏ vào cuối năm 2022, nhưng mức độ phục hồi vẫn rất hạn chế. Tăng trưởng GDP của Trung Quốc chỉ ghi nhận một sự cải thiện nhỏ, trong khi sự gia tăng mất cân đối thương mại và sự giảm giá trong nước cho thấy một bức tranh không mấy khả quan. Trung Quốc hiện vẫn là nền kinh tế phụ thuộc vào đầu tư: nước này là nguồn đầu tư lớn nhất thế giới (chiếm khoảng 28%) và sản lượng sản xuất công nghiệp lớn nhất (chiếm 35%), nhưng lại chỉ chiếm khoảng 12% tiêu dùng toàn cầu. Vì vậy, nền kinh tế Trung Quốc không thể tự tạo ra đủ nhu cầu để hấp thụ hết sản phẩm của mình. Để duy trì tăng trưởng, Trung Quốc càng phải phụ thuộc vào việc xuất khẩu các sản phẩm dư thừa không thể tiêu thụ trong nước. Tuy nhiên, Trung Quốc chỉ có thể gia tăng sự tăng trưởng tương đối nếu các quốc gia khác giảm đầu tư vào sản xuất hoặc nếu Trung Quốc mở rộng được thị phần xuất khẩu toàn cầu.

Viễn cảnh kinh tế suy yếu của Trung Quốc mang lại cho Hoa Kỳ cơ hội mới để kiềm chế Bắc Kinh. Washington có thể tận dụng ảnh hưởng của thị trường tiêu dùng và vốn của Mỹ, tạo ra một lựa chọn thay thế tốt hơn cho các đồng minh và đối tác, giúp họ tránh bị cạnh tranh mạnh mẽ bởi xuất khẩu của Trung Quốc. Trong bối cảnh lo ngại ngày càng tăng về sự thống trị của Trung Quốc đối với các chuỗi cung ứng toàn cầu, các quốc gia này có thể dễ dàng điều chỉnh chính sách của mình, bao gồm thuế quan và kiểm soát công nghệ, để phù hợp với chiến lược “giảm rủi ro” của Mỹ — nhằm giảm sự phụ thuộc vào Trung Quốc.

Tuy nhiên, nếu chính quyền Trump muốn thực hiện chiến lược này một cách hiệu quả, họ cần phải cân nhắc kỹ lưỡng về các kế hoạch thuế quan. Trump đã đề xuất thuế suất lên tới 60% đối với tất cả hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc và thuế 10% đối với hàng hóa từ các quốc gia khác. Tuy nhiên, việc áp thuế cao đối với tất cả các đối tác thương mại có thể gây ra phản ứng dây chuyền tiêu cực cho nền kinh tế phương Tây, làm tăng chi phí, giảm nhu cầu và làm chậm quá trình đa dạng hóa chuỗi cung ứng. Một giải pháp hợp lý hơn là áp dụng thuế có chọn lọc đối với những ngành quan trọng, nơi xuất khẩu của Trung Quốc đe dọa sức cạnh tranh của các ngành công nghiệp phương Tây. Đồng thời, Mỹ cần kết hợp chiến lược đầu tư để xây dựng và phát triển các chuỗi cung ứng quan trọng không có sự tham gia của Trung Quốc. Đây là cơ hội để Hoa Kỳ và các đối tác điều chỉnh lại hệ thống thương mại toàn cầu, đồng thời phục vụ các mục tiêu an ninh quốc gia của mình. Dù quyết định thế nào, sự gián đoạn kinh tế là điều không thể tránh khỏi, và Trung Quốc chắc chắn sẽ có động thái đáp trả. Tuy nhiên, phạm vi chiến lược thuế quan của chính quyền Trump lần thứ hai sẽ quyết định mức độ khó khăn của quá trình này.

SỨC HÚT ĐANG PHAI NHẠT 

Nền kinh tế Trung Quốc hiện nay không còn mạnh mẽ như trước. Kể từ khi ngành bất động sản gặp khủng hoảng vào năm 2021, diện tích xây dựng bất động sản mới hàng năm đã giảm tới 66%. Điều này đã gây ảnh hưởng nặng nề đến các ngành khác như thép, xi măng, nội thất và thiết bị gia dụng, dẫn đến sự suy giảm mạnh trong chi tiêu tiêu dùng. Bên cạnh đó, đầu tư vào cơ sở hạ tầng của chính quyền địa phương, vốn đã bị ảnh hưởng bởi nợ công cao, cũng đã giảm đáng kể trong những năm gần đây. Những tác động này sẽ còn kéo dài trong nhiều năm tới, không chỉ ở Trung Quốc mà còn ở các quốc gia phụ thuộc vào nhu cầu mạnh mẽ của Trung Quốc để xuất khẩu ô tô, hàng hóa và dịch vụ. Trung Quốc giờ đây phụ thuộc vào các thị trường nước ngoài nhiều hơn trước để bán các sản phẩm của mình, điều này khiến nền kinh tế của nước này dễ bị tổn thương trước thuế quan và các hạn chế xuất khẩu. 

Tình hình thực tế của Trung Quốc có thể còn nghiêm trọng hơn so với những gì dữ liệu GDP chính thức cho thấy. Mặc dù số liệu kinh tế không thống nhất đã là vấn đề lâu nay ở Trung Quốc, từ năm 2022, việc tin vào các báo cáo chính thức của Bắc Kinh ngày càng trở nên khó khăn hơn. Dữ liệu chính thức cho thấy trong thời gian phong tỏa vì COVID-19, tăng trưởng chỉ giảm khoảng 2-3 điểm phần trăm so với trước đại dịch, đạt 3% vào năm 2022 và phục hồi mạnh mẽ lên trên 5% vào năm 2023. Tuy nhiên, với việc Bắc Kinh chưa thực hiện các cải cách cần thiết để duy trì một sự tăng trưởng như vậy, thực tế có thể là nền kinh tế Trung Quốc đã suy giảm vào năm 2022 và chỉ phục hồi rất chậm trong năm 2023.

Sự suy giảm mạnh này giải thích tại sao Bắc Kinh đã phải đưa ra các biện pháp kích thích kinh tế mạnh mẽ vào cuối năm 2024, bao gồm cắt giảm lãi suất, các chương trình trợ cấp đổi xe để thúc đẩy tiêu dùng trong nước, phát hành trái phiếu mới để giảm bớt gánh nặng nợ của chính quyền địa phương và cam kết hỗ trợ tài khóa nhiều hơn trong năm tới. Chính quyền Trung Quốc cũng đã thay đổi quan điểm từ chỗ khẳng định không có vấn đề gì với nhu cầu trong nước, sang thừa nhận mức độ nghiêm trọng của thiếu hụt, đặc biệt là trong tiêu dùng hộ gia đình. Tuy nhiên, việc chuyển đổi nền kinh tế Trung Quốc khỏi mô hình tăng trưởng dựa vào đầu tư sẽ không thể xảy ra nhanh chóng, và các biện pháp hỗ trợ cho các hộ gia đình cho đến nay khó có thể thúc đẩy tăng trưởng tiêu dùng bền vững.

Trong những năm gần đây, Trung Quốc đã mở rộng xuất khẩu sang các thị trường mới, đặc biệt là ở Đông Nam Á, nhằm giảm thiểu sự phụ thuộc vào các quốc gia đơn lẻ, bao gồm cả Hoa Kỳ. Tuy nhiên, sự đa dạng hóa này chủ yếu mang tính hình thức, vì hàng hóa của Trung Quốc vẫn thường được chuyển qua các quốc gia trung gian trước khi đến tay người tiêu dùng ở Mỹ và châu Âu. Washington đã nhận thức được phương thức né tránh thuế quan này và có thể sẽ áp dụng các biện pháp mạnh mẽ hơn trong tương lai, như cấm nhập khẩu một số sản phẩm cụ thể.

Để chuẩn bị cho các biện pháp của Mỹ và tìm kiếm các thị trường tiềm năng hơn, các công ty Trung Quốc đã bắt đầu đầu tư ra nước ngoài, xây dựng nhà máy tại các quốc gia như Mexico và Việt Nam, nhằm xuất khẩu sang Mỹ mà không phải chịu thuế. Tuy nhiên, chiến lược này không chắc sẽ hiệu quả lâu dài khi các biện pháp hạn chế thương mại của Mỹ ngày càng chặt chẽ hơn. Thêm vào đó, nhiều công ty có vốn đầu tư nước ngoài tại Trung Quốc, chiếm 30% kim ngạch xuất khẩu của Trung Quốc, đang có kế hoạch chuyển sản xuất ra nước ngoài vì nhu cầu tiêu dùng trong nước yếu.

Về công nghệ, Mỹ đã vượt lên trong cuộc đua giành vị trí dẫn đầu các ngành công nghiệp chủ chốt. Kể từ khi thông qua Đạo luật CHIPS và Đạo luật Giảm Lạm phát vào năm 2022, Mỹ đã tăng cường năng lực sản xuất trong nước về công nghệ tiên tiến và đồng thời áp dụng các biện pháp mạnh mẽ nhằm hạn chế Trung Quốc tiếp cận công nghệ Mỹ qua kiểm soát xuất khẩu và đầu tư. Khi Tổng thống Trump còn tại nhiệm, chính quyền của ông đã áp dụng các chính sách nhắm vào các công ty viễn thông Trung Quốc và đưa ra những tín hiệu mơ hồ về quyền tiếp cận của các công ty Mỹ vào thị trường Trung Quốc trong thỏa thuận thương mại Giai đoạn Một vào đầu năm 2020. Các công ty đa quốc gia đã hiểu rằng việc tách rời hoàn toàn chuỗi cung ứng công nghệ giữa Mỹ và Trung Quốc là điều khó xảy ra. Tuy nhiên, sau nhiều đợt kiểm soát xuất khẩu một cách chi tiết, hạn chế chuỗi cung ứng đối với các sản phẩm công nghệ thông tin và truyền thông, cùng với các biện pháp hạn chế đầu tư ra ngoài dưới cả hai chính quyền Trump và Biden, cũng như là việc thực thi các luật này một cách chặt chẽ, các công ty đang dần chuyển hướng đầu tư ra khỏi Trung Quốc.

QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI KHÓ KHĂN

Sự thay đổi này chỉ là một phần trong phản ứng toàn cầu đối với chính sách thương mại của Trung Quốc. Hiện nay, nhiều quốc gia không cần sự thuyết phục từ các nhà đàm phán của Trump để tham gia vào các sáng kiến giảm rủi ro của Mỹ. Sự suy giảm kinh tế của Trung Quốc và các mối lo ngại về an ninh quốc gia do phụ thuộc vào chuỗi cung ứng của Trung Quốc đã tạo ra động lực đủ mạnh cho sự thay đổi này. Chiến lược tăng trưởng của Trung Quốc mang tính đối đầu và “một mất một còn”: thay vì thúc đẩy nhu cầu toàn cầu, Trung Quốc lại tìm cách chiếm lĩnh các thị trường quốc tế. Các quốc gia có ngành sản xuất tiên tiến, bị đe dọa bởi hàng hóa giá rẻ của Trung Quốc, và các nước đang phát triển muốn vươn lên trong chuỗi giá trị đều có lý do để hạn chế xuất khẩu từ Trung Quốc. Mối quan tâm chung này trước đây không tồn tại trong nhiệm kỳ đầu của Trump.

Sự suy giảm kinh tế của Trung Quốc không chỉ làm giảm sức hấp dẫn của thị trường Trung Quốc đối với các đối tác thương mại và nhà đầu tư quốc tế, mà còn tạo thêm lý do cho các quốc gia, đặc biệt là các nền kinh tế phát triển ở châu Âu, hợp tác với Mỹ trong việc áp thuế quan và kiểm soát xuất khẩu của Trung Quốc. Nếu không làm vậy, các sản phẩm Trung Quốc có thể tràn vào thị trường của họ, bởi thuế quan của Mỹ sẽ khiến hàng hóa này dạt qua các quốc gia khác. Một số nước trong nhóm G-7 đã bắt đầu xem xét áp thuế và các biện pháp bảo vệ để ngăn chặn tình trạng này.

Tuy nhiên, trong khi các quốc gia này điều chỉnh chuỗi cung ứng ra khỏi Trung Quốc, họ cũng phải đối mặt với một nền kinh tế toàn cầu mất cân đối. Như nhà kinh tế Brad Setser chỉ ra, hiện nay các nền kinh tế G-7 đang thâm hụt thương mại, trong khi Trung Quốc, Nga và nhiều quốc gia phụ thuộc vào hàng hóa có thặng dư thương mại. Điều này khiến chiến lược giảm rủi ro của Mỹ trở nên khó khăn. Mỹ và các đối tác sẽ cần phải xây dựng năng lực sản xuất mới để giảm sự phụ thuộc vào các đối thủ địa chính trị.

Nếu các quốc gia G-7 cố gắng thay đổi nhanh chóng cấu trúc kinh tế này bằng cách cắt giảm mạnh nhập khẩu, điều đó sẽ gây ra sự gián đoạn lớn. Trong ngắn hạn, các biện pháp này sẽ tác động đến mức sống ở các nền kinh tế phát triển và gây những ảnh hưởng chính trị đáng kể. Thuế quan cao đối với hàng hóa Trung Quốc sẽ làm giảm tính cạnh tranh của chúng tại Mỹ, đồng thời đẩy giá các sản phẩm tiêu dùng và linh kiện trung gian lên, khiến người tiêu dùng Mỹ phải chịu chi phí cao hơn hoặc làm giảm mức tiêu dùng của họ.

Khi thực hiện chiến lược này, quy mô là yếu tố quan trọng. Nếu chính quyền Trump áp dụng một chiến lược thuế quan cao trên diện rộng, điều này có thể dẫn đến suy thoái kinh tế tại các quốc gia G-7. Các dự án sản xuất mới sẽ kém hấp dẫn đối với nhà đầu tư, gây khó khăn cho các nước này trong việc giảm rủi ro chuỗi cung ứng của họ và phục vụ các thị trường phát triển. Một lựa chọn hợp lý hơn có thể là áp dụng mức thuế vừa phải, như mức thuế 10% đối với hàng hóa Trung Quốc mà Trump đề xuất gần đây, điều này sẽ gây ít gián đoạn hơn. 

Tốt hơn nữa là các mức thuế quan được thiết kế đặc biệt để thúc đẩy một chiến lược tái cấu trúc chuỗi cung ứng toàn cầu, thay vì bắt đầu với một kế hoạch thuế và sau đó điều chỉnh chiến lược cho phù hợp với kế hoạch đó. Với bất kỳ sự tăng thuế nào, sẽ có một giai đoạn điều chỉnh khó khăn khi giá cả tăng lên và nguồn cung bị căng thẳng, nhưng những vấn đề này sẽ giảm dần khi các nhà cung cấp thay thế cho sản phẩm Trung Quốc cuối cùng xuất hiện.

QUẢN LÝ RỦI RO

Mặc dù gặp khó khăn về kinh tế, Bắc Kinh vẫn có khả năng lớn để ngăn cản các nỗ lực của Mỹ nhằm thay đổi hướng đi của nền kinh tế toàn cầu khỏi Trung Quốc. Thông thường, thặng dư thương mại ngày càng tăng của Trung Quốc sẽ khiến đồng tiền của nước này tăng giá, làm giảm sức cạnh tranh của các mặt hàng xuất khẩu theo thời gian. Tuy nhiên, khả năng cao là đồng nhân dân tệ sẽ giảm giá trong những năm tới, do sự kết hợp của nhiều yếu tố, bao gồm sự mở rộng nhanh chóng của hệ thống tài chính và nguồn cung tiền trong nước của Trung Quốc kể từ cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, cùng với sự suy giảm lãi suất ở Trung Quốc so với Mỹ, điều này tạo ra dòng vốn chảy ra liên tục khỏi Trung Quốc. Có nghĩa là Bắc Kinh vẫn có thể làm cho hàng xuất khẩu của Trung Quốc rẻ hơn bằng cách giảm can thiệp vào tỷ giá của ngân hàng trung ương, vốn được sử dụng để duy trì giá trị đồng nhân dân tệ.

Khi giá hàng hóa Trung Quốc giảm, việc đầu tư vào các chuỗi cung ứng sản xuất thay thế cho nguồn hàng từ Trung Quốc sẽ trở nên kém hấp dẫn hơn đối với Mỹ và các đối tác của nước này. Bắc Kinh đã chứng minh rằng họ sẵn sàng sử dụng can thiệp tỷ giá để trả đũa các mức thuế của Mỹ và bảo vệ các nhà sản xuất Trung Quốc: tính đến thời điểm này, đồng nhân dân tệ đã giảm hơn 2% kể từ cuộc bầu cử Tổng thống Mỹ. Tuy nhiên, việc để đồng nhân dân tệ giảm giá quá nhanh có thể khiến dòng vốn chảy ra càng mạnh mẽ hơn, nhưng Bắc Kinh vẫn có thể sử dụng đồng tiền như một công cụ trả đũa các mức thuế trong ngắn hạn.

Trung Quốc cũng sẽ tận dụng sự bất mãn của các đối tác của Mỹ đối với các chính sách của chính quyền Trump để làm suy yếu mạng lưới đồng minh mà chính quyền Biden đã xây dựng. Các quốc gia này đang chuẩn bị cho sự trở lại của Trump, học hỏi từ những gì đã hiệu quả và những gì đã gây khó chịu trong nhiệm kỳ đầu của ông, và có thể chọn áp dụng các biện pháp mạnh mẽ hơn chống lại Trung Quốc để thu hút sự chú ý của chính quyền mới. Tuy nhiên, Bắc Kinh sẽ phản công bằng cách đưa ra các đề nghị đầu tư, các hợp tác công nghệ trong những lĩnh vực mà các công ty Trung Quốc dẫn đầu (chẳng hạn như xe điện), các ưu đãi thuế, giảm thuế quan, miễn thị thực, nới lỏng các hạn chế xuất khẩu và các biện pháp khuyến khích khác. Nếu những nỗ lực này không thành công, Bắc Kinh có thể trả đũa các rào cản thương mại của Mỹ và các đồng minh bằng cách áp dụng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu nghiêm ngặt hơn. Ví dụ, Trung Quốc có thể hạn chế xuất khẩu các nguyên liệu thiết yếu cho công nghệ sạch và sản xuất chất bán dẫn (như họ đang làm với các biện pháp kiểm soát xuất khẩu đối với gallium, germanium, graphite và antimony), điều này có thể ảnh hưởng đến sản xuất của Mỹ và các đồng minh trong các lĩnh vực quan trọng. Bắc Kinh cũng có thể áp dụng các biện pháp kiểm soát xuất khẩu trừng phạt đối với các sản phẩm có thành phần Trung Quốc tối thiểu, chẳng hạn như cấm xuất khẩu tất cả các sản phẩm graphite chế biến từ Trung Quốc sang Mỹ, nơi chúng được sử dụng trong sản xuất pin.

Ngay cả khi Bắc Kinh chỉ đưa ra các đe dọa và hạn chế có chọn lọc, việc áp dụng các biện pháp này đối với một số đối tác của Mỹ mà không phải tất cả, vẫn sẽ gây ảnh hưởng đến các quốc gia khác trên thế giới, từ Brussels đến New Delhi. Các chính phủ không chỉ ở phương Tây mà trên toàn cầu sẽ phải tự hỏi liệu sự phụ thuộc vào Trung Quốc đối với các nguyên liệu quan trọng có bền vững hay không, hay liệu điều này có tiềm ẩn nguy cơ đe dọa an ninh quốc gia. Nếu câu trả lời là nguy cơ, sẽ dễ dàng hơn cho Mỹ trong việc tập hợp một liên minh toàn cầu để giảm rủi ro từ các chuỗi cung ứng phụ thuộc vào Trung Quốc. Những nỗ lực này đã bắt đầu trong ngành công nghiệp quốc phòng qua các sáng kiến như Quan hệ Đối tác Công nghiệp Ấn Độ – Thái Bình Dương do Lầu Năm Góc dẫn đầu, nhằm thúc đẩy hợp tác trong việc mua sắm quốc phòng. Bắc Kinh có chiến lược trả đũa đối với các chính sách của Trump, nhưng lại chưa có kế hoạch ứng phó với những hậu quả từ các bước đi mà các đối tác của Mỹ có thể thực hiện để phản ứng lại. 

TẦM NHÌN DÀI HẠN

Cuối cùng, các xu hướng kinh tế đang dần ủng hộ nỗ lực của Mỹ trong việc giảm sự phụ thuộc của chuỗi cung ứng toàn cầu vào Trung Quốc. Mặc dù Bắc Kinh có thể vẫn giữ được thị phần xuất khẩu thêm một hoặc hai năm nữa, nhưng ngay cả khi đạt được mục tiêu này, Trung Quốc sẽ phải đối mặt với sự phản đối mạnh mẽ từ các quốc gia trên toàn cầu đối với chính sách thương mại của mình. Những quốc gia bất mãn này là những đối tác mà Washington cần để có thể đa dạng hóa chuỗi cung ứng toàn cầu một cách hiệu quả, vì các khoản đầu tư mới chỉ có thể thành công nếu có đủ nhu cầu trong các ngành công nghiệp quan trọng để việc đầu tư trở nên có ý nghĩa.

Dù việc đạt được sự đồng thuận về thuế quan và các hạn chế thương mại với các quốc gia đối tác đang trở nên dễ dàng hơn, điều này không thể là mục tiêu cuối cùng của chiến lược Mỹ. Việc áp dụng thuế quan cao và thay đổi chuỗi cung ứng để rời xa Trung Quốc là một quá trình có tính chất xáo trộn. Mặc dù Bắc Kinh hiện nay ở vị thế yếu hơn trước, họ vẫn có thể trả đũa. Để quản lý chi phí của chiến lược giảm rủi ro này, Mỹ nên chọn mức thuế quan vừa phải và chuẩn bị sẵn sàng mở rộng đầu tư vào các ngành công nghiệp sẽ thay thế các công ty Trung Quốc trong chuỗi cung ứng toàn cầu. Cách nền kinh tế toàn cầu được tái cấu trúc sẽ phụ thuộc vào mức độ cam kết của chính quyền Trump đối với các mục tiêu dài hạn, như xây dựng một nền sản xuất an toàn hơn và thiết lập các mô hình thương mại toàn cầu bền vững hơn. Tạo ra một nền tảng nhu cầu rộng lớn hơn theo cách này sẽ hiệu quả hơn nhiều so với việc cố gắng bắt chước Trung Quốc trong việc giành thêm thị phần trong một chiếc bánh kinh tế đang thu hẹp lại.

Daniel H. Rosen là Đồng sáng lập của Rhodium Group và là trưởng bộ phận Trung Quốc của công ty.

Reva Goujon điều hành bộ phận tư vấn doanh nghiệp tại Rhodium Group.

Logan Wright là Đối tác tại Rhodium Group và dẫn dắt nghiên cứu về thị trường tài chính Trung Quốc của công ty.

Nguồn: Daniel H. Rosen, Reva Goujon, Logan Wright, “China’s Slowdown Has Changed the Trade War,” Foreign Affairs, 17/12/2024. 

Biên dịch: Phong trào Duy Tân.