Tác giả: Michael Pettis.

Các nhà kinh tế đã rút ra những bài học sai lầm từ những thất bại của thập niên 1930.

Tổng thống đắc cử Donald Trump đã cam kết thực hiện một loạt các biện pháp thuế quan mạnh mẽ đối với các đối tác thương mại của Mỹ, bao gồm mức thuế 20% áp dụng cho hàng hóa nhập khẩu. Mặc dù những người ủng hộ ông cho rằng các biện pháp thuế quan này sẽ củng cố ngành sản xuất trong nước và tạo ra việc làm, các nhà phê bình lại cho rằng chúng sẽ đẩy giá cả lên, giảm thiểu việc làm và có thể khiến nền kinh tế rơi vào suy thoái. Để làm ví dụ về những gì có thể sai sót, nhiều người đã chỉ ra Đạo luật Thuế quan Smoot-Hawley năm 1930, đạo luật đã tăng thuế quan đối với một loạt các mặt hàng nhập khẩu. “Dựa trên chính sách thuế quan nhập khẩu mà ông Trump đề xuất,” nhà kinh tế học Desmond Lachman của Viện Doanh nghiệp Mỹ viết, “rõ ràng Donald Trump không nhớ đến kinh nghiệm thảm hại của đất nước chúng ta với Đạo luật Thương mại Smoot-Hawley năm 1930.”

Tuy nhiên, những tuyên bố này chỉ cho thấy sự nhầm lẫn của nhiều chuyên gia về thương mại — ở cả hai phía của cuộc tranh luận về thuế quan. Thuế quan không phải là giải pháp toàn diện cũng không nhất thiết gây hại. Hiệu quả của chúng, giống như bất kỳ chính sách kinh tế nào, phụ thuộc vào hoàn cảnh mà chúng được áp dụng. Smoot-Hawley là một thất bại vào thời điểm đó, nhưng sự thất bại này không mang lại nhiều bài học cho việc đánh giá tác động của thuế quan đối với Hoa Kỳ ngày nay. Lý do là vì hiện nay, khác với thời điểm đó, Hoa Kỳ không sản xuất vượt quá khả năng tiêu thụ của mình. Trớ trêu thay, lịch sử của Smoot-Hawley lại nói nhiều hơn về cách thuế quan ngày nay sẽ ảnh hưởng đến một quốc gia như Trung Quốc, nơi tình trạng sản xuất dư thừa của họ hiện nay gần giống với tình trạng của Hoa Kỳ trong những năm 1920, thay vì Hoa Kỳ ngày nay.

Các nhà kinh tế không phải lúc nào cũng bối rối như vậy. Trong cuốn sách kinh điển năm 1944 của mình, International Currency Experience, Ragnar Nurkse đã viết rằng “việc phá giá đồng tiền có tác dụng mở rộng nếu nó giúp điều chỉnh một mức định giá quá cao trước đó, nhưng lại có tác dụng giảm phát nếu nó khiến đồng tiền bị định giá thấp.” Thuế quan, vốn là người anh em gần gũi của việc phá giá đồng tiền, hoạt động theo cách tương tự. Chúng làm giảm mức tiêu dùng trong nước và buộc tỷ lệ tiết kiệm trong nước phải tăng lên. Một quốc gia có mức tiêu dùng thấp và tiết kiệm dư thừa (như Hoa Kỳ trong những năm 1920 hoặc Trung Quốc hiện nay) thường có đồng tiền bị định giá thấp, và trong trường hợp này, thuế quan, giống như sự giảm giá đồng tiền, có khả năng sẽ gây ra tác động giảm phát. Tuy nhiên, ở một quốc gia có mức tiêu dùng quá cao, như Hoa Kỳ ngày nay, chính sách này có thể lại tạo ra tác động mở rộng. Nói cách khác, nếu thực hiện trong hoàn cảnh hiện tại, thuế quan có thể làm tăng việc làm và tiền lương ở Hoa Kỳ, nâng cao mức sống và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

SAI LÚC, SAI CHỖ

Đối với những ai không nhớ (hoặc chưa từng có cơ hội xem Ferris Bueller’s Day Off), Đạo luật Thuế quan Smoot-Hawley là một đạo luật gây nhiều tranh cãi, đã tăng thuế quan đối với hơn 20.000 mặt hàng. Được đặt tên theo hai người bảo trợ đảng Cộng hòa, Thượng nghị sĩ Reed Smoot của Utah và Đại diện Willis C. Hawley của Oregon, và được Tổng thống Herbert Hoover ký thành luật vào ngày 17 tháng 6 năm 1930, mặc dù ông không mấy hài lòng với điều này, đạo luật này là mức tăng thuế quan lớn thứ hai trong lịch sử Hoa Kỳ.

Đạo luật Smoot-Hawley được thực thi vào đầu thời kỳ Đại Suy thoái, khi các quốc gia trên thế giới đã bắt đầu áp dụng các biện pháp như phá giá đồng tiền, hạn chế nhập khẩu và thuế quan—những chính sách mà nhà kinh tế học người Anh Joan Robinson sau này sẽ gọi là “chính sách làm nghèo người láng giềng”. Như Robinson đã giải thích, những chính sách này thúc đẩy tăng trưởng nội địa bằng cách trợ cấp sản xuất trên chi phí tiêu dùng trong nước. Chúng thực hiện điều này theo nhiều cách khác nhau, nhưng điểm chung là tất cả đều tận dụng các thặng dư thương mại để chuyển tải gánh nặng của nhu cầu yếu lên các đối tác thương mại. Nói một cách đơn giản, các chính sách làm nghèo người láng giềng được thiết kế để nâng đỡ nền kinh tế của một quốc gia trên sự tổn hại của quốc gia khác, thường là thông qua việc thúc đẩy sản xuất nội địa trên chi phí sản xuất nước ngoài.

Có một sự đồng thuận rộng rãi trong giới sử học kinh tế rằng các thuế quan Smoot-Hawley là một thất bại. Chúng đã góp phần vào sự thu hẹp của thương mại toàn cầu, điều này đặc biệt gây tổn thất cho Hoa Kỳ, quốc gia có thặng dư thương mại lớn nhất thế giới và là nơi đặt trụ sở của các nhà xuất khẩu lớn nhất hành tinh. Nguyên nhân của sự mất cân bằng này đã được Marriner Eccles, Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ từ năm 1934 đến 1948, lý giải. Ông cho rằng mức độ bất bình đẳng thu nhập cao ở Hoa Kỳ thực chất là “một cái bơm hút khổng lồ” và nó đã “chuyển một phần ngày càng lớn của lượng tài sản hiện đang được sản xuất vào tay một số ít người”. Vì những người giàu chỉ tiêu thụ một phần rất nhỏ thu nhập của họ và phần này thấp hơn rất nhiều so với những người không giàu, Eccles giải thích, người Mỹ không thể tiêu thụ hết phần sản phẩm mà họ tạo ra để cân bằng sản xuất trong nước. Nói cách khác, thặng dư thương mại khổng lồ của Hoa Kỳ trong những năm 1920 phản ánh sự bất khả năng của người Mỹ trong việc hấp thụ những gì các doanh nghiệp Mỹ sản xuất.

Hoa Kỳ hiện nay lại đối mặt với mức độ bất bình đẳng thu nhập cao. Tuy nhiên, thực tế này không khiến Đạo luật Smoot-Hawley trở thành một mô hình hợp lý để đánh giá tác động của các thuế quan tương tự trong ngày nay. Tổng thể, nền kinh tế Mỹ hiện đại rất khác biệt so với nền kinh tế của năm 1930. Thực tế, khi xét đến thương mại, hai nền kinh tế này gần như đối nghịch. Hiện nay, Hoa Kỳ đang có thâm hụt thương mại lớn nhất trong lịch sử. Điều này có nghĩa là người Mỹ đầu tư và (chủ yếu) tiêu thụ nhiều hơn rất nhiều so với lượng hàng hoá mà họ sản xuất trong nước. Nói cách khác, tiêu dùng của Hoa Kỳ trong những năm 1920 quá thấp so với sản xuất trong nước, trong khi ngày nay lại quá cao.

CON DAO HAI LƯỠI

Giống như hầu hết các chính sách công nghiệp và thương mại, thuế quan hoạt động bằng cách chuyển tiền từ một phần của nền kinh tế sang phần khác, trong trường hợp này là từ các nhà nhập khẩu ròng sang các nhà xuất khẩu ròng. Chúng làm điều này bằng cách tăng giá các hàng hóa nhập khẩu, điều này mang lại lợi ích cho các nhà sản xuất trong nước của những mặt hàng đó. Vì người tiêu dùng hộ gia đình là những nhà nhập khẩu ròng, thuế quan thực chất là một loại thuế đánh vào người tiêu dùng. Tuy nhiên, bằng cách làm tăng giá của các mặt hàng sản xuất và hàng hóa có thể trao đổi khác, thuế quan cũng đóng vai trò như một khoản trợ cấp cho các nhà sản xuất trong nước.

Sự chuyển đổi từ người tiêu dùng sang nhà sản xuất có nghĩa là thuế quan có tác động đến tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của một quốc gia, tức là giá trị của hàng hóa và dịch vụ do các doanh nghiệp và người lao động của quốc gia đó sản xuất. Vì mọi thứ nền kinh tế sản xuất ra đều sẽ được tiêu thụ hoặc tiết kiệm, nên bất kỳ chính sách nào làm tăng sản xuất so với tiêu dùng đều tự động làm tăng tỷ lệ tiết kiệm trong nước. Bằng cách đánh thuế vào tiêu dùng và trợ cấp cho sản xuất, thuế quan thực tế làm tăng sản xuất so với tiêu dùng, có nghĩa là chúng làm giảm tỷ lệ tiêu dùng trong GDP và làm tăng tỷ lệ tiết kiệm.

Nhưng, có hai cách rất khác nhau mà thuế quan có thể làm giảm tỷ lệ tiêu dùng trong GDP. Một cách là thông qua việc làm tăng tổng GDP. Điều này xảy ra khi khoản trợ cấp ngầm từ thuế quan đối với sản xuất dẫn đến việc tạo ra nhiều việc làm và tăng lương, từ đó dẫn đến sự gia tăng tổng mức tiêu dùng. Mức tiết kiệm cao hơn—hay còn gọi là khoảng cách giữa mức tiêu dùng tăng và mức sản xuất tăng lớn hơn—sẽ được thể hiện dưới dạng tăng trưởng đầu tư hoặc sự gia tăng xuất khẩu so với nhập khẩu. Dù theo cách nào, những loại thuế quan này đều mang lại lợi ích cho cả doanh nghiệp và các hộ gia đình.

Tuy nhiên, một cách tiếp cận khác là giảm tiêu dùng trong tỷ lệ phần trăm của GDP bằng cách kiềm chế chính tiêu dùng, thay vì thúc đẩy tăng trưởng kinh tế tổng thể. Điều này xảy ra khi thuế quan làm tăng giá các sản phẩm nhập khẩu mà không làm tăng lương, khiến người dân gặp khó khăn trong việc mua sắm hàng hóa. Những thuế quan này không thúc đẩy sản xuất vì các nhà sản xuất trong nước không thể đáp ứng bằng cách tăng sản lượng tổng thể. Nếu các doanh nghiệp Mỹ đang gặp khó khăn chủ yếu vì nhu cầu nội địa yếu, chẳng hạn, thì thuế quan sẽ làm giảm nhu cầu đó còn hơn nữa, vì chúng như một loại thuế đánh vào mức tiêu dùng đã thấp sẵn. Nếu phần còn lại của thế giới không thể hoặc không muốn hấp thụ thặng dư thương mại lớn hơn của Mỹ, thuế quan của Mỹ sẽ làm giảm sản xuất trong nước.

Để hiểu liệu thuế quan có mang lại lợi ích hay gây hại, ta cần hiểu được kịch bản nào sẽ xảy ra. Trong trường hợp của Đạo luật Smoot-Hawley, rõ ràng là kịch bản thứ hai. Khi những thuế quan này được ban hành, Hoa Kỳ đang gặp phải tình trạng tiết kiệm quá mức và tiêu dùng quá thấp. Đây là lý do tại sao nước này xuất khẩu rất nhiều sang các quốc gia khác, giống như Trung Quốc ngày nay. Điều người Mỹ cần vào thời điểm đó (như Eccles đã hiểu) là tăng tỷ lệ sản xuất phân phối cho các hộ gia đình dưới dạng lương, lãi suất và chuyển nhượng—điều này sẽ làm tăng mức sống, thúc đẩy nhu cầu trong nước và giảm sự phụ thuộc của Mỹ vào tiêu dùng nước ngoài. Thay vào đó, bằng cách làm tăng giá hàng hóa nhập khẩu, Đạo luật Smoot-Hawley lại làm điều ngược lại. Nó tăng thuế ngầm đối với tiêu dùng của người Mỹ trong khi tiếp tục trợ cấp cho các nhà sản xuất Mỹ. Thay vì giảm sự phụ thuộc của Mỹ vào người nước ngoài để hấp thụ sản lượng thừa, các thuế quan lại làm tăng sự phụ thuộc đó.

Ngày nay, ngược lại, người Mỹ tiêu thụ một phần quá lớn so với những gì họ sản xuất, vì vậy họ phải nhập khẩu phần chênh lệch từ nước ngoài. Trong trường hợp này, thuế quan (nếu được thực hiện đúng cách) sẽ có tác dụng ngược lại so với Đạo luật Smoot-Hawley. Bằng cách đánh thuế tiêu dùng để trợ cấp sản xuất, thuế quan hiện đại sẽ chuyển hướng một phần nhu cầu trong nước của Mỹ vào việc tăng tổng sản lượng hàng hóa và dịch vụ sản xuất trong nước. Điều này sẽ dẫn đến sự gia tăng GDP của Mỹ, tạo ra việc làm cao hơn, lương cao hơn và nợ thấp hơn. Các hộ gia đình Mỹ sẽ có thể tiêu dùng nhiều hơn, ngay cả khi tỷ lệ tiêu dùng so với GDP giảm.

LẬT NGƯỢC TÌNH THẾ

Nhờ vào tài khoản thương mại tương đối mở và tài khoản vốn thậm chí còn mở hơn, nền kinh tế Mỹ gần như tự động hấp thụ sản lượng dư thừa từ các đối tác thương mại thực hiện chính sách “làm nghèo người khác để làm giàu mình.” Mỹ trở thành người tiêu dùng cuối cùng của toàn cầu. Mục tiêu của thuế quan đối với Hoa Kỳ nên là chấm dứt vai trò này, để các nhà sản xuất Mỹ không còn phải điều chỉnh sản xuất theo nhu cầu của các nhà sản xuất nước ngoài. Vì lý do đó, thuế quan này cần phải đơn giản, minh bạch và áp dụng rộng rãi (có thể loại trừ những đối tác thương mại cam kết cân bằng thương mại trong nước). Mục đích không phải là bảo vệ những ngành sản xuất cụ thể hay các “anh hùng quốc gia,” mà là để đối phó với xu hướng tiêu dùng quá mức và chống lại sản xuất trong nước của Mỹ. Nói cách khác, mục tiêu của thuế quan Mỹ là loại bỏ việc Hoa Kỳ tự động điều chỉnh để dung hòa các mất cân bằng thương mại toàn cầu.

Những thuế quan này vẫn sẽ đi kèm với những rủi ro trong nước. Tuy nhiên, khi các nhà kinh tế học cho rằng tác động của thuế quan vào năm 1930 phải giống như ngày nay, điều đó chỉ cho thấy phần lớn các nhà kinh tế vẫn chưa rõ ràng về thương mại. Bài học thực sự từ Đạo luật Smoot-Hawley không phải là Hoa Kỳ không thể hưởng lợi từ thuế quan, mà là các nền kinh tế thặng dư dai dẳng không nên thực hiện các chính sách làm trầm trọng thêm xung đột thương mại toàn cầu.

Cuối cùng, thuế quan chỉ là một trong nhiều công cụ có thể cải thiện kết quả kinh tế trong một số điều kiện và làm giảm kết quả trong những điều kiện khác. Trong một nền kinh tế đang chịu đựng tiêu dùng quá mức, tiết kiệm thấp và tỷ trọng sản xuất công nghiệp trong GDP giảm, nhiệm vụ của các nhà kinh tế học là tập trung vào nguyên nhân của những điều kiện này và các chính sách có thể đảo ngược chúng. Thuế quan có thể là một trong những chính sách như vậy.

Michael Pettis là Cộng tác viên cao cấp tại Quỹ Carnegie vì Hòa bình Quốc tế.

Nguồn: Michael Pettis, “How Tariffs Can Help America,” Foreign Affairs, 27/12/2024.