Tác giả: Vương Hỗ Ninh

Chương 7. Kim tự tháp chính trị

Bài 4. Chính trị trong thành phố

Thành phố là một đơn vị cơ bản trong quản trị xã hội và chính trị tại Hoa Kỳ. Thành công của Hoa Kỳ, ở mức độ lớn, chính là thành công của các đô thị. Theo số liệu thống kê năm 1970, có 56 thành phố lớn với dân số trên 250.000 người, với tổng dân số vượt quá 40 triệu người. Ngoài ra, còn có hơn 200 “thành phố trung tâm” (central cities). Bên cạnh đó, nước Mỹ còn có rất nhiều đô thị quy mô nhỏ hơn như thành phố Iowa, phân bố rải rác khắp cả nước.

Hoa Kỳ là một xã hội đô thị hóa cao, với hơn 95% dân số không tham gia vào sản xuất nông nghiệp. Hệ quả là phần lớn dân cư tập trung tại các thành phố, khiến cho vấn đề quản trị hiệu quả ở cấp đô thị trở thành một câu hỏi mang tính quyết định. Trong khi đó, 80% dân số Trung Quốc sống ở nông thôn, và việc quản lý tốt khu vực nông thôn lại là yếu tố then chốt đối với sự phát triển thành công của xã hội Trung Quốc.

Bất kỳ hình thức quản trị xã hội và chính trị nào cũng đều là quản lý con người. Do đó, để một xã hội có thể phát triển, để kinh tế hưng thịnh và văn hóa phồn vinh, điều tiên quyết là phải tìm ra phương thức quản trị phù hợp đối với bộ phận dân cư lớn nhất của xã hội — thông qua các phương tiện văn hóa, địa lý, kinh tế, tôn giáo và chính trị. Chỉ khi nhóm dân cư chủ yếu được quản lý một cách hợp lý, xã hội mới có thể phát triển một cách cân bằng và bền vững.

Vậy chính quyền đô thị quan tâm đến điều gì? Có lẽ hầu hết các chính quyền đô thị trên thế giới đều phải giải quyết những vấn đề tương tự, bởi vì con người ở khắp nơi đều có những nhu cầu cơ bản giống nhau. Tuy nhiên, dựa trên nền tảng đó, mỗi quốc gia lại có thể có những điểm khác biệt trong cách quản trị, tùy thuộc vào đặc trưng văn hóa của mình.

Demetrios Caraley, tác giả cuốn City Governments and Urban Problems: A New Introduction to Urban Politics, phân chia chức năng của chính quyền đô thị thành ba nhóm chính.

Phúc lợi bao gồm các vấn đề như phòng cháy chữa cháy, cung cấp nước, bảo trì đường phố và đường cao tốc, cũng như y tế công cộng.

Kiểm soát đề cập đến trách nhiệm của chính quyền đô thị trong việc quản lý an toàn thực phẩm, chống trốn thuế của doanh nghiệp, bảo trì nhà ở, quy hoạch xây dựng đô thị, cung cấp dịch vụ hàng ngày, điều phối giao thông, kiểm soát ô nhiễm không khí và nước, ngăn ngừa phân biệt chủng tộc, phát triển đô thị, v.v.

Thuế được sử dụng để tài trợ cho hai chức năng trên. Chính quyền thành phố chủ yếu thu thuế trong hai loại hình: thuế tài sản và thuế tiêu dùng.

Ngoài ra, các đô thị còn có những nguồn thu khác. Khi bạn mua hàng hóa tại Hoa Kỳ, thường có các loại thuế địa phương được cộng vào giá bán. Nói một cách đơn giản, ai mua hàng hóa thì người đó phải nộp thuế. Một số chính quyền đô thị cũng áp dụng cái gọi là “thuế phiền toái” (nuisance taxes), hay còn được gọi phổ biến hơn tại Mỹ là “phí dịch vụ công cộng” (benefit fees), đánh vào các cơ quan hoặc dịch vụ liên quan.

Chính quyền đô thị có thể áp dụng các khoản thu như vậy đối với các tiện ích và dịch vụ do họ cung cấp, chẳng hạn như: vườn thú, cơ sở giải trí, bảo tàng, cầu, hầm, vé xe buýt và tàu điện ngầm, tiền thuê nhà ở công cộng, và chi phí khám chữa bệnh tại các bệnh viện công. Ngoài ra, thành phố cũng có thể thu phí từ việc cấp các loại giấy phép khác nhau, cũng như các khoản phạt hành chính.

Chính quyền đô thị thường vận hành với quy mô ngân sách rất lớn. Các quan chức ở mọi cấp độ chính quyền đều có xu hướng tiếp cận vấn đề theo cách đơn giản: tiền. Phương thức cơ bản để nhà nước giải quyết bất kỳ vấn đề nào chính là lập ngân sách. 

Tại Trung Quốc, chỉ lập ngân sách là chưa đủ; người ta còn phải phối hợp các mối quan hệ cá nhân và thông suốt các kênh vật chất. Trong khi đó, nền kinh tế phát triển cao của Hoa Kỳ cho phép người Mỹ suy nghĩ và hành động theo hướng thuần túy ngân sách như vậy, và biến tư duy đó thành hiện thực.

Tổ chức của chính quyền đô thị không được quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Về mặt lý thuyết, các chính quyền đô thị được thành lập bởi chính quyền bang nhằm thực hiện các chức năng do bang phân công. Thẩm quyền của chính quyền đô thị thường được xác lập trong Hiến chương thành phố (City Charter), một văn bản tương đương với sắc lệnh, và có nội dung khác nhau giữa các thành phố.

Chính quyền bang tác động đến chính quyền đô thị theo nhiều cách:

1. Thông qua các quyền hạn được quy định trong hiến pháp bang;
2. Thông qua việc ủy quyền lập pháp;
3. Thông qua hỗ trợ tài chính của bang, chiếm khoảng một phần ba ngân sách chi tiêu của chính quyền đô thị;
4. Thông qua giám sát hành chính;
5. Và thông qua các cuộc điều tra đặc biệt.

Chính quyền đô thị được tổ chức theo nhiều hình thức khác nhau, tùy thuộc vào hiến pháp và pháp luật của từng bang. Do đó, hiếm khi có hai thành phố có cơ cấu tổ chức chính quyền hoàn toàn giống nhau.

Thông thường, các đô thị đều có hình thức chính quyền gồm Thị trưởng (Mayor) và Hội đồng thành phố (City Council). Thị trưởng thường được bầu trực tiếp và là giám đốc hành pháp cao nhất của thành phố, có trách nhiệm điều hành và thực thi pháp luật. Thị trưởng là người đứng đầu chính quyền thành phố và đại diện cho thành phố trong các hoạt động đối nội và đối ngoại.

Bên cạnh đó, Hội đồng thành phố có quyền:

• Ban hành luật lệ địa phương,
• Thiết lập các kế hoạch phát triển,
• Và thông qua các loại thuế.

Chủ tịch Hội đồng thành phố thường được bầu bởi các thành viên Hội đồng, tuy nhiên ở một số thành phố như Chicago và Atlanta, chức danh này được bầu trực tiếp bởi cử tri. Một số thành phố lớn như New York còn áp dụng hệ thống hai viện lập pháp để tạo cơ chế kiểm soát lẫn nhau.

Thẩm quyền của thị trưởng cũng có sự khác biệt giữa các địa phương, thường được phân loại thành hai mô hình: “thị trưởng mạnh” (strong mayor) và “thị trưởng yếu” (weak mayor). Trong mô hình “thị trưởng mạnh”, thị trưởng có quyền lực hành pháp rộng hơn, trong khi mô hình “thị trưởng yếu” giới hạn thẩm quyền của thị trưởng, đặt họ dưới sự kiểm soát nhiều hơn của Hội đồng thành phố, đặc biệt trong việc bổ nhiệm cán bộ hành chính, xây dựng kế hoạch và ban hành luật lệ.

Một hình thức tổ chức chính quyền khác là mô hình Hội đồng – Quản lý (City Council–Manager), phổ biến ở các thành phố có dân số dưới một triệu người và đặc biệt chiếm đa số ở các thành phố dưới 500.000 người.

Trong mô hình này, Hội đồng thành phố bổ nhiệm một Quản lý thành phố (City Manager) làm người điều hành hành pháp chính. Không có cuộc bầu cử riêng dành cho chức danh thị trưởng điều hành. Quản lý thành phố chịu trách nhiệm trước Hội đồng và có thể từ chức nếu không muốn tiếp tục công việc. Quản lý là người bổ nhiệm các trưởng phòng ban hành chính.

Thông thường, Hội đồng thành phố không được phép can thiệp trực tiếp vào các cơ quan hành chính mà phải thông qua Quản lý thành phố. Quản lý thành phố cũng là người lập dự toán ngân sách, và Hội đồng là cơ quan phê chuẩn ngân sách.

Trong mô hình này vẫn tồn tại chức danh thị trưởng, người có thể được bầu trực tiếp bởi cử tri hoặc được Hội đồng thành phố lựa chọn. Tuy nhiên, thị trưởng trong mô hình này không nắm quyền điều hành mà chỉ giữ vai trò đại diện mang tính danh dự, thực hiện các nghi thức như tham dự lễ hội, ký kết các văn bản luật, và đại diện thành phố trong các sự kiện chính thức.

Hình thức thứ ba trong tổ chức chính quyền đô thị là hệ thống ủy ban (committee system), tồn tại ở một số thành phố có dân số dưới 500.000 người. Trong mô hình này, toàn bộ quyền lực được trao cho một ủy ban gồm từ năm đến bảy thành viên. Các ủy viên này đồng thời tạo thành Hội đồng thành phố và thực thi quyền lập pháp.

Mỗi thành viên của ủy ban phụ trách một trong các ban ngành hành chính của chính quyền đô thị. Ở một số thành phố, người dân bầu cử riêng lẻ từng thành viên, sau đó các ủy ban được thành lập. Ở các thành phố khác, các ủy ban được bầu chung, rồi sau đó phân chia công việc cụ thể. Trong mô hình này không có thị trưởng điều hành. Chỉ có một ủy viên được gọi là “thị trưởng” (mayor) nhưng chỉ đảm nhận các vai trò mang tính nghi thức như chủ tọa các cuộc họp và tham dự các sự kiện với tư cách đại diện thành phố, mà không có quyền lực đặc biệt nào và bình đẳng về quyền hạn với các ủy viên khác. Vị trí “thị trưởng” này có thể được bầu trực tiếp bởi cử tri, hoặc do các thành viên ủy ban lựa chọn. Ở một số thành phố, người đạt số phiếu bầu cao nhất trong số các ủy viên sẽ đảm nhận chức danh thị trưởng.

Hệ thống bầu cử tại đô thị

Hệ thống bầu cử tại các thành phố cũng khác biệt rất lớn giữa các địa phương. Ví dụ:

• Nhiệm kỳ của các chức danh được bầu cử có thể dao động từ hai đến bốn năm;
• Một số thành phố chia thành các khu vực bầu cử, trong khi số khác không chia;
• Một số yêu cầu ứng cử viên phải công khai đảng phái, trong khi các thành phố khác tổ chức bầu cử không phân biệt đảng phái;
• Ở các thành phố có yêu cầu về đảng phái, ứng cử viên thường được lựa chọn thông qua bầu cử sơ bộ của từng đảng.

Người muốn ứng cử phải thu thập được một số lượng chữ ký nhất định từ cử tri thuộc đảng của mình. Các hình thức bầu cử khác cũng có thể yêu cầu thu thập chữ ký, và một số thành phố yêu cầu ứng viên phải đặt cọc một khoản phí nhất định để được tranh cử.

Quan hệ giữa chính quyền đô thị và các cấp chính quyền địa phương khác

Chính quyền đô thị tồn tại song song và có quan hệ đa dạng với các hình thức chính quyền địa phương khác. Hầu hết các thành phố lớn đều nằm trong ranh giới của một quận hành chính (county), do chính quyền quận (county government) quản lý.

Ngoài ra còn có các đơn vị chính quyền địa phương khác như:

• Quận đặc biệt (special districts),
• Thị trấn (towns),
• Và các thành phố vệ tinh (satellite cities).

Những chính quyền này không có quan hệ hành chính trực tiếp với chính quyền đô thị, nhưng các hoạt động của họ có thể ảnh hưởng đến thành phố.

Một trong những mối quan hệ quan trọng nhất là giữa chính quyền thành phố và chính quyền quận, đặc biệt trong việc cung cấp dịch vụ công, quản lý quy hoạch, và phối hợp ngân sách.

Khái niệm về quận và thành phố ở Hoa Kỳ khác biệt đáng kể so với cách hiểu tại Trung Quốc. Tại Trung Quốc, “quận/huyện” (县) thường chỉ đề cập đến khu vực nông thôn, và không bao gồm các đô thị lớn hoặc vừa. Ngược lại, ở Hoa Kỳ, “county” (quận) là một khái niệm vừa mang tính hành chính vừa mang tính địa lý. Hầu hết các thành phố lớn và trung bình đều nằm trong ranh giới địa lý của các quận, nhưng không nằm trong quyền quản lý hành chính trực tiếp của quận đó.

Các quận tại Hoa Kỳ có chính quyền riêng biệt, trong đó phần lớn đặt trụ sở tại các thành phố lớn. Chính quyền quận quản lý một số chức năng địa phương như:

• Tòa án cấp quận,
• Đăng ký kết hôn,
• Tổ chức bầu cử,
• Tham gia vào các chương trình phúc lợi xã hội.

Tại một số thành phố, chính quyền quận còn điều hành bệnh viện và các chương trình y tế công cộng.

Một số quận có hệ thống chính quyền riêng biệt và tổ chức hành chính khác nhau, và trong một số trường hợp, các quan chức quận là một phần của bộ máy hành chính thành phố, như ở New York, Philadelphia, Boston, và New Orleans. Có những nơi được gọi là “thành phố – quận” (city and county), chẳng hạn như San Francisco, nơi chỉ tồn tại một tổ chức chính quyền duy nhất, và thành phố là trung tâm của quản trị.

Phần lớn các quận được hình thành từ rất sớm, trong khi các thành phố thường phát triển dần lên cùng với quá trình phát triển kinh tế. Trong suốt quá trình đó, mối quan hệ giữa thành phố và quận biến đổi theo thời gian: có nơi thành phố và quận hợp nhất, có nơi lại tách biệt. Việc các thành phố nằm trong quận là một đặc trưng của phân chia hành chính tại Hoa Kỳ, trong khi việc tách biệt giữa thành phố và quận lại là đặc trưng của Trung Quốc. Mô hình thành phố trực thuộc quận được cho là có lợi trong việc thúc đẩy phát triển khu vực nông thôn.

Thành phố như trung tâm chính trị và hoạt động của đảng phái

Thành phố cũng là trung tâm chính trị của Hoa Kỳ, nơi các đảng phái chính trị hoạt động rất sôi nổi, đặc biệt là ở các đô thị lớn. Lãnh đạo đảng thường là những người nắm giữ các chức vụ quan trọng trong chính quyền hoặc giữ vai trò lãnh đạo trong tổ chức đảng.

Mỗi thành phố được chia thành các khu vực bầu cử nhỏ hơn theo luật, gọi là đơn vị bầu cử (precincts), mỗi đơn vị thường có trung bình từ 600 đến 900 người, có thể dao động từ 200 đến 2.000 người. Mỗi đơn vị bầu cử đều có một điểm bỏ phiếu riêng. Tại mỗi đơn vị bầu cử, những người ủng hộ đảng sẽ bầu chọn một hoặc một số ủy viên cấp cơ sở của đảng (committeemen) trong cuộc bầu cử sơ bộ. Những người này là cán bộ đảng ở cấp cơ sở, hoạt động như nhân viên tổ chức chứ không phải lãnh đạo đảng.

Cấp cao hơn là khu vực bầu cử phường (ward hoặc assembly). Mỗi đơn vị phường thường có một thành viên Hội đồng thành phố hoặc một nghị sĩ cấp bang. Trong đơn vị này, các thành viên của đảng sẽ bầu ra các lãnh đạo cấp phường, những người này được xem là lãnh đạo đảng ở cơ sở trong thành phố.

Lãnh đạo phường có thể được bầu trực tiếp trong bầu cử sơ bộ của đảng, hoặc được chọn bởi đại hội phường (ward assembly). Các lãnh đạo phường thường có quyền bổ nhiệm “đội trưởng phường” (ward captain), người thường kiêm nhiệm với ủy viên đảng phường. Tất cả các lãnh đạo phường tạo thành Ban Chấp hành trung tâm hoặc Ban điều hành của tổ chức đảng cấp thành phố hoặc quận.

Ban điều hành này có quyền bổ nhiệm Chủ tịch đảng cấp thành phố hoặc quận, người giữ vai trò lãnh đạo tối cao của chi bộ đảng tại địa phương.

Trong thực tiễn, cũng giống như các tổ chức chính trị khác, tồn tại nhiều biến thể trong mô hình tổ chức tại các thành phố của Hoa Kỳ. Thành phố New York bao gồm năm quận (counties), mỗi quận có một tổ chức đảng riêng biệt, nhưng không có ủy ban thành phố hoặc chủ tịch đảng cấp thành phố. Các cán bộ đảng ở cấp thành phố và quận về danh nghĩa trực thuộc hệ thống tổ chức đảng cấp bang và cấp quốc gia, nhưng trên thực tế, họ có mức độ độc lập rất cao, đặc biệt là trong các cuộc bầu cử quan chức thành phố.

Trong thế kỷ XIX, các lãnh đạo đảng có ảnh hưởng sâu sắc đến tiến trình chính trị, nhưng ảnh hưởng này đã giảm đi đáng kể trong thời hiện đại, khi vai trò của các cuộc bầu cử sơ bộ (primary elections) ngày càng quan trọng và hạn chế quyền lực của lãnh đạo đảng. Tuy nhiên, chính cơ chế này lại là nền tảng bảo đảm cho sự tồn tại bền vững của chế độ hai đảng (two-party system) tại Hoa Kỳ.

Cả hai đảng lớn đều cho phép đa dạng hóa quan điểm nội bộ, vì nếu không có khả năng chấp nhận bất đồng, các tổ chức đảng sẽ dễ dàng tan rã. Các thành phố là địa bàn chiến lược về chính trị, và mặc dù đảng phái không còn giữ vai trò như trước đây, hoạt động đảng tại các thành phố vẫn là trụ cột chính của đời sống chính trị Hoa Kỳ.

Thách thức và ưu thế của quản trị đô thị tại Hoa Kỳ

Hiện nay, chính quyền đô thị quản lý hơn 95% dân số Hoa Kỳ, do đó khuynh hướng phát triển của các đô thị sẽ quyết định hướng phát triển của xã hội tương lai. Tuy nhiên, các thành phố lớn và vừa đang phải đối mặt với nhiều thách thức ngày càng nghiêm trọng, bao gồm:

• Gia tăng tội phạm,
• Chỉ số giá sinh hoạt tăng cao,
• Hạ tầng đô thị xuống cấp,
• Và mức thuế cao.

Tôi đã từng đến các thành phố lớn như San Francisco, Washington, D.C., New York, Philadelphia, Chicago, Boston, Atlanta, Seattle, San Diego, và nhiều nơi khác. New York có tỷ lệ tội phạm đáng lo ngại, trong khi khu trung tâm của Chicago có nhiều khu vực hoang vắng và xuống cấp, v.v.

Tuy nhiên, cần phải nói một cách công bằng rằng: so với nhiều quốc gia trên thế giới, quản lý đô thị tại Hoa Kỳ hiện đại và tiên tiến hàng đầu. Chính quyền đô thị tại Mỹ có một điều kiện thuận lợi đáng kể, đó là họ không cần điều hành nền kinh tế, mà chỉ cần quản lý nó thông qua quy định. Khu vực kinh tế thuộc sở hữu tư nhân, và chính quyền địa phương chỉ ban hành các quy tắc điều chỉnh.

Chức năng cơ bản của chính quyền địa phương là:

• Quản lý sự phát triển đô thị,
• Cải thiện chất lượng sống của cư dân đô thị,
• Và nâng cấp cơ sở hạ tầng đô thị.

So với Trung Quốc, trách nhiệm của chính quyền đô thị Hoa Kỳ nhỏ hơn rất nhiều, điều đó giúp các thành phố tập trung hơn vào mục tiêu phát triển.

Quản trị và năng lực đối diện với thách thức xã hội

Sự phát triển của xã hội luôn đặt ra những vấn đề mới, và liên tục thử thách năng lực quản trị của con người. Trước những thách thức đó, con người có hai lựa chọn:

1. Hạn chế vấn đề (ngăn chặn, che giấu hoặc khoanh vùng),
2. Tìm giải pháp đối phó.

Tuy nhiên, việc chỉ giới hạn vấn đề không thể giải quyết triệt để, mà chỉ thông qua việc tìm ra các giải pháp ứng phó phù hợp, vấn đề mới thực sự được giải quyết.