Tác giả: Vương Hỗ Ninh
Chương 7. Kim tự tháp chính trị
Bài 2. Xã hội của năm mươi tiểu bang
Hoa Kỳ là một quốc gia có hệ thống chính phủ liên bang, với năm mươi tiểu bang có quyền lực tương đối độc lập. Các tiểu bang tồn tại trước chính phủ liên bang, và lịch sử này đã quyết định vị thế đối với quyền của các tiểu bang. Thực tế, một trong những ý tưởng cơ bản của những người lập quốc Mỹ là duy trì quyền của các tiểu bang và hạn chế quyền lực của chính phủ liên bang. Những người viết Hiến pháp đều là đại diện từ các tiểu bang, và xu hướng của họ rất rõ ràng.
Thomas Dye đã nói về cấu trúc của chủ nghĩa liên bang như sau: (1) quyền lực của chính phủ quốc gia được Hiến pháp trao cho; (2) các tiểu bang được Hiến pháp bảo đảm; (3) Hiến pháp xác định quyền lực của chính phủ quốc gia và tiểu bang; (4) các điều khoản trong Hiến pháp quy định việc các tiểu bang hình thành chính phủ liên bang; và (5) tòa án giải thích các điều khoản trong Hiến pháp.
Chính phủ các tiểu bang không phải là chính quyền địa phương mang tính danh nghĩa, họ có sự độc lập lớn hơn, và mỗi tiểu bang có hiến pháp và luật pháp riêng. Từ tiếng Anh cho “tiểu bang” là “State”, đây là bản dịch đúng nghĩa gốc hơn, nhưng “state” chỉ là bản dịch được đồng thuận vì trong một quốc gia thì không thể có “quốc gia” (state) riêng biệt. Xét về mọi mặt, bức tranh chính trị giống như một “Xã hội của năm mươi tiểu quốc”. Mặc dù quyền lực của chính phủ liên bang đã mở rộng nhanh chóng trong 40 năm qua kể từ sau chiến tranh, nhưng vị thế của các tiểu bang vẫn không dễ bị thay đổi. Do đó, chính trị tiểu bang vô cùng quan trọng trong chính trị quốc gia. Trong nhiều vấn đề, chính phủ liên bang không có quyền can thiệp và không thể làm gì. Các lãnh đạo chính trị tiểu bang nắm quyền chủ đạo các công việc của tiểu bang.
Sự độc lập tương đối của các thủ phủ tiểu bang có thể là một trong những điều kiện cho sự phát triển nhanh về kinh tế – xã hội và văn hóa. Hệ thống liên bang chia Hoa Kỳ thành năm mươi “tiểu bang trong một quốc gia”, và tên đầy đủ của Mỹ là “United States”, thực ra được dịch là “liên hiệp các quốc gia” hoặc “hợp chúng quốc”. Chính phủ của một xã hội chỉ có khả năng quản trị trong một phạm vi nhất định; khi vượt ra ngoài giới hạn đó, hệ thống sẽ trở nên khó kiểm soát, dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn lực hành chính cần thiết cho việc duy trì hiệu quả quản lý. Đây không phải là vấn đề của hệ thống chính trị, mà là vấn đề thuộc về sinh lý học chính trị. Thể lực của một con người có giới hạn; vượt quá giới hạn đó, ngay cả người khỏe mạnh nhất cũng không thể chịu đựng được. Chính phủ cũng không nằm ngoài quy luật này, và cả lịch sử lẫn thực tiễn đều đã cung cấp cho chúng ta nhiều ví dụ minh chứng.
Với các quốc gia lớn, tìm được thể chế phù hợp còn có lợi hơn mọi thứ khác. Chủ nghĩa liên bang đã vô tình đảm nhận đúng chức năng đó ở Hoa Kỳ. Chính phủ liên bang về cơ bản là quản lý các công việc trong phạm vi quyền hạn của mình. Chính phủ liên bang Hoa Kỳ không nhỏ, nhưng các chính phủ tiểu bang cũng không nhỏ, điều này giúp hoạt động của các cấp chính quyền trong tầm kiểm soát. Tất nhiên, không phải quốc gia nào cũng có điều kiện để thực hiện chủ nghĩa liên bang.
Chính phủ tiểu bang cũng khác nhau. Có một hệ thống được gọi là hệ thống “Thống đốc yếu” (Weak-Governor system). Trong hệ thống này, có một số quan chức điều hành độc lập, và hiến pháp tiểu bang quy định chi tiết hệ thống chính phủ tiểu bang. Thống đốc không có quyền bổ nhiệm hay miễn nhiệm các thành viên trong nội các của mình. Quyền hành pháp của thống đốc yếu. Các quan chức hành chính (công chức) không thuộc quyền kiểm soát của thống đốc. Hiện nay, nhiều tiểu bang vẫn còn áp dụng hệ thống này.
Một hệ thống khác thì ngược lại: đó là hệ thống “Thống đốc mạnh” (Strong-Governor). Hệ thống này xuất hiện từ việc cải cách các nguyên tắc quản lý doanh nghiệp trong hành chính chính phủ. Thống đốc mạnh có quyền lực đối với toàn bộ bộ máy hành chính của tiểu bang, giảm bớt trách nhiệm hành chính của các hội đồng và cơ quan, đồng thời thành lập một nội các chịu trách nhiệm chuẩn bị và giám sát ngân sách. Dye cho rằng thống đốc là nhân vật trung tâm trong chính trị tiểu bang, và người ta cũng tin rằng thống đốc chịu trách nhiệm cho các công việc phát triển của tiểu bang. Quyền lực của thống đốc trong tiểu bang tương đương với quyền lực của tổng thống trong quốc gia. Thống đốc là tổng giám đốc điều hành, là nhà lập pháp chính, là lãnh đạo đảng, v.v. Thống đốc chịu trách nhiệm phối hợp các cơ quan tiểu bang, chuẩn bị ngân sách và giám sát các chương trình lớn của chính phủ tiểu bang. Chức vụ thống đốc thường được xem là bước đệm để tiến tới chức tổng thống hoặc phó tổng thống, như Reagan từng là thống đốc California và Dukakis, ứng cử viên tổng thống Đảng Dân chủ năm 1988, là thống đốc Massachusetts. Do đó, chức vụ thống đốc đã trở thành mục tiêu bắt buộc đối với các chính trị gia, và hai đảng thường tổ chức các cuộc cạnh tranh gay gắt trong các cuộc bầu cử tiểu bang.
Nhánh hành pháp của một tiểu bang được chia rộng ra thành các bộ tài chính, phúc lợi công cộng, đường bộ, thuế vụ, nông nghiệp, công nghiệp, bảo tồn, bảo hiểm, ngân hàng, giáo dục, ngân sách và dịch vụ cho người khuyết tật. Trong hệ thống “thống đốc yếu”, các cơ quan này có địa vị tương đối độc lập, và các quan chức như thủ quỹ, tổng chưởng lý, thư ký bang, kiểm toán viên được bầu trực tiếp bởi cử tri. Họ chịu trách nhiệm trực tiếp với cử tri và không bị thống đốc kiểm soát quá nhiều. Hệ thống này đảm bảo các quan chức của mỗi bộ phận chuyên môn có quyền lực độc lập và phù hợp hơn với nhu cầu xã hội, đồng thời được cử tri giám sát trực tiếp. Trong hệ thống thống đốc mạnh, các quan chức như vậy không tồn tại hoặc là cấp dưới của thống đốc. Trong đời sống chính trị hiện nay, có thể tưởng tượng rằng thống đốc, dù yếu hay mạnh, đều có thể sử dụng nhiều phương pháp để ảnh hưởng đến các tổ chức và mở rộng quyền lực của mình.
Bên cạnh nhánh hành pháp là cơ quan lập pháp. Trách nhiệm chính của cơ quan lập pháp tiểu bang là ban hành luật. Mỗi tiểu bang cũng có Hạ viện và Thượng viện. Số lượng thành viên Thượng viện dao động từ 19 đến 67, còn số thành viên Hạ viện từ 39 đến 400. Tổ chức và quy trình lập pháp của các cơ quan lập pháp tiểu bang nói chung giống với cơ quan lập pháp liên bang và được quy định rõ ràng bởi luật pháp.
Tầm quan trọng của chính trị cấp bang cũng được thể hiện qua các hoạt động chính trị khác. Một minh chứng là các nhóm lợi ích và những nhà vận động hành lang hoạt động tích cực ở cấp bang. Một dấu hiệu rõ ràng hơn là hoạt động của các chính đảng ở cấp bang chính là trọng tâm trong các chiến dịch tranh cử của đảng. Các đảng viên tiến thân từ cấp thấp nhất — đơn vị bầu cử cơ sở (Precinct) — lên đến cấp bang, vốn giữ vai trò then chốt trong cơ cấu tổ chức.
Ở cấp tiểu bang có các ủy ban đảng tiểu bang và các ủy ban hành pháp của tiểu bang. Một đặc điểm nổi bật của tổ chức đảng chính trị Mỹ là tính phân quyền. Bộ máy đảng quốc gia hầu như không có quyền lực lớn, và các tổ chức đảng tiểu bang thường tự quyết định công việc của mình. Trong một số tiểu bang, các tổ chức đảng ở cấp quận và thành phố cũng có sự độc lập riêng. Các ủy ban đảng ở cấp quận chịu trách nhiệm tổ chức bầu cử thống đốc, thượng nghị sĩ liên bang và hạ nghị sĩ. Các ủy ban cấp quận và thành phố chịu trách nhiệm tổ chức bầu cử các quan chức quận và thành phố cũng như các thành viên cơ quan lập pháp tiểu bang. Ủy ban Quốc gia thực sự chỉ hoạt động mỗi bốn năm một lần, tổ chức đại hội toàn quốc để quyết định ứng cử viên tổng thống của đảng.
Các đảng tiểu bang được tổ chức riêng biệt, vì vậy có người nói rằng cả hai đảng thực chất là liên minh của hơn năm mươi đảng tiểu bang, và Ủy ban Quốc gia chỉ là cuộc họp của các tổ chức đảng tiểu bang, không phải là cơ quan quản lý và không kiểm soát các tổ chức đảng tiểu bang. Mỗi tiểu bang có luật pháp chi tiết quy định hoạt động của các đảng chính trị, và tổ chức đảng, việc đề cử, bầu cử sơ bộ, các chức vụ đảng, số lượng, nhiệm vụ và các cuộc họp đều do luật tiểu bang quy định, không do các đảng tự quyết. Lý do các tiểu bang có luật pháp chi tiết quy định hoạt động đảng phái là do các hiện tượng tiêu cực có thể phát sinh từ hoạt động của các đảng và thiếu một lực lượng quốc gia có thể điều tiết tình trạng tổ chức đảng hiện nay ở các tiểu bang, cũng như hoạt động của các đảng chủ yếu dựa vào cấu trúc cấp tiểu bang.
Chính quyền tiểu bang cũng rất quan trọng vì họ có thể ảnh hưởng lớn đến chính quyền quận và thành phố thông qua các khoản trợ cấp. Ngược lại, chính phủ liên bang cũng có thể tác động đến chính quyền tiểu bang bằng các khoản tiền trợ cấp. Tuy nhiên, mức độ ảnh hưởng này có giới hạn. Cơ quan ngân sách của chính quyền tiểu bang không can dự nhiều đến chính phủ liên bang. Có hai loại hỗ trợ tài chính chính giữa chính phủ liên bang và các chính quyền tiểu bang: trợ cấp (grants) và chia sẻ doanh thu (Revenue Sharing). Chính quyền tiểu bang có thể đánh thuế như thuế thu nhập, thuế doanh số, thuế xăng dầu, thuế thuốc lá và rượu, cùng nhiều loại phí hoặc nguồn thu từ các doanh nghiệp công. Hệ thống thuế rất phức tạp và gây khó hiểu cho người dân bình thường ở Mỹ (xem Chương 4, Bài 5, “Hệ thống thuế”).
Hệ thống liên bang cho phép các tiểu bang có một phạm vi hành động đáng kể. Điều này không hiếm trong các hệ thống chính trị hiện đại. Các tiểu bang có quyền lực và sự độc lập lớn đến mức có người còn lo ngại điều này có thể gây ra sự rối loạn chức năng. Nhưng nhìn chung, hệ thống vẫn vận hành hiệu quả. Có nhiều tầng lớp lý do về xã hội – lịch sử – văn hóa giải thích điều này.
Về mặt kinh tế, Hoa Kỳ là một thị trường thống nhất cao, một khối toàn diện: hamburger, các công ty IBM, trạm xăng ô tô, KFC, xe khách “Greyhound”,… đều là các tổ chức mang tính quốc gia, đồng thời cũng là các tổ chức phi chính phủ. Các công ty cho thuê xe là một ví dụ điển hình: khách hàng thuê xe ở San Francisco có thể lái đến New York rồi trả xe tại chi nhánh của công ty ở đó; toàn quốc đều có dịch vụ như vậy. Các hệ thống khách sạn lớn như Hilton cũng có mặt khắp nơi trong cả nước. Việc thống nhất thông tin và giao thông đã tạo nền tảng bền vững cho sự hòa nhập của “xã hội gồm năm mươi tiểu bang” này. Mức độ phát triển kinh tế cao đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì sự thống nhất quốc gia. Trong hoàn cảnh đó, hệ thống chính trị cũng không cần phải nỗ lực quá nhiều, và một tình trạng như nội chiến khó có thể tái diễn.
Thứ hai, lịch sử chính trị Mỹ cho thấy các chính quyền tiểu bang tồn tại trước chính phủ liên bang, và các tiểu bang đã có cơ chế hoạt động khá độc lập. Chính phủ liên bang được thành lập chỉ nhằm duy trì vị thế ban đầu của các tiểu bang để tránh bị phá hủy và suy yếu. Ngược lại, nếu có một chính phủ trung ương trước rồi mới đến chính quyền địa phương, tình hình sẽ rất khác. Trong sự phát triển chính trị của các quốc gia khác nhau, có trường hợp chính quyền địa phương là tiền đề cho chính phủ trung ương, và cũng có trường hợp chính phủ trung ương là tiền đề cho chính quyền địa phương. Tôi e rằng không cần nói cũng thấy, hai mô hình này dẫn đến kết quả khác nhau.
Hệ thống xã hội Mỹ lâu dài đã tạo ra một văn hóa chấp nhận hiện trạng chính trị hiện nay – “Xã hội năm mươi tiểu bang” – và đây là lực lượng chủ yếu duy trì nó. Việc duy trì một thể chế thực chất là duy trì chính bản thân nó. Chính phủ liên bang, theo một cách nào đó, là một thể chế được phối hợp và quản lý bởi những người từ 50 tiểu bang.
Hệ thống xã hội lâu đời của Hoa Kỳ đã hình thành nên một nền văn hóa chấp nhận cục diện chính trị hiện tại — tức ‘Xã hội Năm Mươi Bang’ — và chính nền văn hóa đó là lực lượng chủ yếu duy trì hệ thống này. Việc duy trì một thiết chế, trên thực tế, cũng chính là duy trì bản thân nó. Xét ở một khía cạnh nào đó, chính phủ liên bang là một thiết chế được điều phối và quản lý bởi những con người xuất thân từ ‘Nhóm 50 Bang’ (G50).