Giới thiệu

Quyền lực hành pháp trong một chính phủ tự do cần được bảo vệ khỏi sự can thiệp của cơ quan lập pháp, và Hiến pháp Hoa Kỳ đã thiết kế các biện pháp để củng cố điều này. Một trong những biện pháp quan trọng là đảm bảo Tổng thống không bị chi phối bởi sự kiểm soát tài chính của Quốc hội, thông qua quy định mức lương không thay đổi trong suốt nhiệm kỳ. Thêm vào đó, quyền phủ quyết có điều kiện giúp Tổng thống ngăn chặn các đạo luật xấu và bảo vệ quyền lợi công cộng. Quyền phủ quyết này, dù có thể bị lạm dụng nếu không cẩn thận, nhưng được sử dụng thận trọng và là công cụ quan trọng để duy trì sự ổn định và công bằng trong hệ thống chính trị.

Bản dịch:

Từ The New York Packet.
Thứ sáu, ngày 21 tháng 3 năm 1788.
Tác giả: Alexander Hamilton.

Kính Gửi Nhân Dân Bang New York:

Yếu tố thứ ba quan trọng để củng cố quyền lực hành pháp là đảm bảo rằng nó có đủ sự hỗ trợ. Nếu không chú ý đúng mức đến vấn đề này, sự phân chia giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp sẽ trở nên vô nghĩa. Nếu cơ quan lập pháp kiểm soát mức lương và các phúc lợi của Tổng thống, họ sẽ có thể dễ dàng tác động để Tổng thống phục tùng theo ý muốn của họ. Họ có thể làm cho Tổng thống rơi vào cảnh đói khổ bằng cách giảm lương hoặc cám dỗ ông ta bằng các phần thưởng để làm theo lợi ích của mình. Mặc dù có những người không bao giờ bị khuất phục, nhưng phẩm chất như vậy rất hiếm, và trong hầu hết các trường hợp, quyền kiểm soát tiền bạc của một người có thể trở thành quyền kiểm soát ý chí của người đó. Nếu cần thêm chứng cứ cho sự thật này, những ví dụ về việc cơ quan lập pháp sử dụng quyền kiểm soát tài chính để tác động lên quyền hành pháp đã được nhìn thấy ngay trong chính đất nước này.

Chính vì lý do đó, không thể không khen ngợi sự chú trọng hợp lý mà Hiến pháp dự thảo đã dành cho vấn đề này. Trong đó có quy định rằng: “Tổng thống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ sẽ nhận thù lao cho công việc của mình vào những thời điểm cố định, VÀ MỨC LƯƠNG NÀY SẼ KHÔNG ĐƯỢC TĂNG HAY GIẢM TRONG SUỐT THỜI GIAN ÔNG ĐƯỢC BẦU; và ÔNG SẼ KHÔNG NHẬN BẤT CỨ PHÚC LỢI NÀO KHÁC TỪ HỢP CHÚNG QUỐC, HOẶC CÁC TIỂU BANG.” Quy định này không thể hoàn hảo hơn. Một khi cơ quan lập pháp bổ nhiệm Tổng thống, họ sẽ ấn định mức lương của ông, và mức lương này sẽ không thể thay đổi cho đến khi có cuộc bầu cử mới. Điều này ngăn chặn cơ quan lập pháp dùng tiền bạc để gây áp lực hay tham nhũng Tổng thống bằng các phần thưởng tài chính. Nó cũng đảm bảo rằng Tổng thống không vì lý do tài chính mà từ bỏ sự độc lập mà Hiến pháp đã trao cho ông.

Yếu tố cuối cùng cần thiết để củng cố quyền lực hành pháp mạnh mẽ là trao cho Tổng thống những quyền năng thích hợp. Hãy cùng xem xét những quyền mà Tổng thống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ dự kiến sẽ có.

Một quyền quan trọng là quyền phủ quyết có điều kiện đối với các hành động hoặc nghị quyết của cơ quan lập pháp. Nói cách khác, Tổng thống có thể trả lại các dự luật kèm theo lý do phản đối, ngăn chúng trở thành luật trừ khi hai phần ba của cả hai viện lập pháp phê chuẩn.

Xu hướng của cơ quan lập pháp trong việc vượt qua giới hạn quyền hạn và thâu tóm quyền lực từ các nhánh khác của chính quyền đã được chỉ ra trước đây. Một mô tả đơn giản về ranh giới quyền lực của các cơ quan này là không đủ, và mỗi cơ quan cần có những công cụ hiến pháp để tự bảo vệ mình. Chính vì vậy, quyền phủ quyết của Tổng thống là điều cần thiết. Nếu không có quyền này, quyền hành pháp sẽ không có khả năng tự bảo vệ mình trước cơ quan lập pháp. Cơ quan lập pháp có thể tước đoạt quyền lực của Tổng thống chỉ bằng một cuộc bỏ phiếu. Điều này có thể dẫn đến một tình huống mà quyền hành pháp và quyền lập pháp bị hợp nhất vào một tay. Ngay cả khi không có xu hướng xâm phạm quyền lợi của nhau, lý luận hợp lý cũng cho thấy rằng quyền hành pháp phải có một cách thức tự bảo vệ mình.

Tuy nhiên, quyền phủ quyết này còn có một mục đích quan trọng khác. Nó không chỉ bảo vệ quyền hành pháp mà còn giúp ngăn chặn cơ quan lập pháp ban hành những đạo luật xấu. Nó cung cấp một sự kiểm tra đối với cơ quan lập pháp, ngăn chặn tinh thần phe phái, sự vội vã trong quyết định, hoặc những hành động có thể gây hại cho lợi ích chung nếu chúng ảnh hưởng đến đa số các nhà lập pháp.

Một số người cho rằng một cá nhân (Tổng thống) không thể có trí tuệ hay phẩm hạnh vượt trội hơn một nhóm người (cơ quan lập pháp) và việc trao quyền phủ quyết cho Tổng thống sẽ không công bằng. Tuy nhiên, lập luận này khi phân tích sẽ thấy rằng nó có vẻ hợp lý nhưng không chắc chắn. Mục đích của quyền phủ quyết không phải dựa vào trí tuệ hay phẩm hạnh của Tổng thống, mà dựa vào thực tế là cơ quan lập pháp có thể mắc sai lầm. Cơ quan lập pháp đôi khi có thể hành động vì ham muốn quyền lực, động cơ phe phái, hoặc những cảm xúc nhất thời. Quyền phủ quyết giúp ngăn chặn điều này bằng cách đảm bảo rằng các đạo luật được xem xét kỹ lưỡng. Càng nhiều người tham gia vào việc xem xét một đạo luật, khả năng xảy ra sai sót hay quyết định sai sẽ càng thấp. Việc toàn bộ chính phủ bị lừa dối hoặc mắc sai lầm cùng một lúc ít có khả năng xảy ra hơn so với việc một nhánh chính phủ bị lừa dối.

Một số người có thể lập luận rằng quyền phủ quyết có thể được sử dụng để ngăn chặn các đạo luật tốt, nhưng nguy cơ thực sự là sự bất ổn do việc thông qua quá nhiều đạo luật một cách vội vã. Quyền lực hạn chế việc ban hành luật sẽ tốt hơn quyền lực cho phép sự thay đổi liên tục, vì nó thúc đẩy sự ổn định trong quá trình lập pháp. Việc ngừng một vài đạo luật tốt không đáng lo ngại bằng lợi ích của việc ngăn chặn nhiều đạo luật xấu.

Nhưng điều này không phải là tất cả. Cơ quan lập pháp có trọng lượng và ảnh hưởng vượt trội trong một chính phủ tự do, và việc hành pháp đối đầu trực tiếp với cơ quan này sẽ mang lại rủi ro lớn. Chính vì vậy, quyền phủ quyết sẽ thường được sử dụng một cách thận trọng. Thực tế, có lẽ hành pháp sẽ bị chỉ trích vì quá nhút nhát chứ không phải vì quá vội vàng khi sử dụng quyền này.

Ngay cả một vị vua của Vương quốc Anh, với tất cả quyền lực và ảnh hưởng của mình, cũng sẽ ngần ngại khi sử dụng quyền phủ quyết đối với một đạo luật đã được cả hai viện của Quốc hội thông qua. Mặc dù ông có thể sử dụng ảnh hưởng của mình để ngăn chặn một đạo luật mà ông không đồng ý, nhưng ông sẽ tránh sử dụng quyền phủ quyết trừ khi thực sự cần thiết, vì làm như vậy có thể gây phản ứng tiêu cực từ công chúng và đi ngược lại ý chí của cơ quan lập pháp.

Trên thực tế, đã rất lâu kể từ lần cuối cùng quyền phủ quyết của Vương triều Anh được sử dụng. Hầu hết những người hiểu biết trong quốc gia này sẽ đồng tình với quan điểm này, nhận thức rằng một hành động như vậy chỉ có thể xảy ra trong những tình huống hiếm hoi và rất quan trọng.

Nếu một người cầm quyền mạnh mẽ và vững vàng như một vị vua Anh mà còn do dự khi sử dụng quyền lực đang được xét đến, thì chúng ta có thể kỳ vọng sự thận trọng còn lớn hơn từ một Tổng thống Hoa Kỳ, người chỉ nắm quyền hành pháp trong vòng bốn năm trong một chính phủ hoàn toàn và thuần túy là cộng hòa?

Rõ ràng là nguy cơ lớn hơn sẽ là việc Tổng thống không sử dụng quyền lực của mình khi cần thiết, thay vì sử dụng quá thường xuyên hoặc quá mạnh mẽ. Thực tế, chính mối lo ngại này đã được sử dụng như một lập luận chống lại sự cần thiết của quyền lực này. Một số người cho rằng quyền lực này có thể xuất hiện quá nghiêm khắc và, trong thực tế, là không cần thiết. Tuy nhiên, chỉ vì quyền lực này có thể ít khi được sử dụng không có nghĩa là nó sẽ không bao giờ được sử dụng. Trong những tình huống mà quyền lợi hiến pháp của Hành pháp bị đe dọa ngay lập tức, hoặc khi lợi ích công cộng rõ ràng bị hy sinh, một nhà lãnh đạo có sự kiên quyết vừa phải sẽ sử dụng các phương tiện phòng vệ hiến pháp của mình, được thúc đẩy bởi trách nhiệm và nghĩa vụ. Trong trường hợp đầu tiên, sức mạnh tinh thần của ông sẽ được kích thích bởi sự ảnh hưởng trực tiếp đến vai trò của mình; trong trường hợp thứ hai, ông sẽ được thúc đẩy bởi sự ủng hộ của cử tri, những người mặc dù có thể nghiêng về phía cơ quan lập pháp trong những tình huống không chắc chắn, nhưng sẽ không dễ bị lừa dối trong những tình huống rõ ràng. Tôi nói ở đây về một nhà lãnh đạo với mức độ dũng cảm bình thường. Có những người sẽ hành động kiên quyết trong mọi hoàn cảnh, bất kể nguy hiểm.

Tuy nhiên, hội nghị đã lựa chọn một phương án trung dung trong vấn đề này, phương án sẽ vừa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực thi quyền lực của cơ quan hành pháp, vừa làm cho quyền lực này phụ thuộc vào sự đồng thuận của một bộ phận đáng kể trong cơ quan lập pháp. Thay vì trao quyền phủ quyết tuyệt đối, người ta đề xuất cấp cho cơ quan hành pháp quyền phủ quyết có điều kiện như đã được mô tả trước đó. Đây là một quyền lực mà cơ quan hành pháp sẽ dễ dàng sử dụng hơn so với quyền phủ quyết tuyệt đối. Một người có thể ngần ngại khi dùng quyền phủ quyết để hoàn toàn bác bỏ một đạo luật bằng một quyết định duy nhất, nhưng có thể sẽ không ngần ngại khi trả lại đạo luật đó để xem xét lại, với điều kiện đạo luật chỉ bị bác bỏ cuối cùng nếu hơn một phần ba số thành viên của mỗi viện đồng ý với các phản đối của họ.

Cơ quan hành pháp sẽ được khuyến khích bởi suy nghĩ rằng nếu sự phản đối của họ thành công, họ sẽ nhận được sự hỗ trợ từ một phần lớn cơ quan lập pháp, và ảnh hưởng của phần này sẽ giúp bảo vệ hành động của họ trong dư luận. Quyền phủ quyết trực tiếp có vẻ cứng rắn và dễ gây phẫn nộ hơn, trong khi việc đưa ra các phản đối có lý lẽ sẽ cho phép các nhà lập pháp xem xét và phê duyệt hoặc bác bỏ chúng. Vì ít có khả năng gây phẫn nộ, quyền phủ quyết có điều kiện sẽ dễ dàng được sử dụng hơn, và chính vì lý do này, nó có thể thực tế hiệu quả hơn.

Hy vọng rằng sẽ không thường xuyên xảy ra tình trạng những quan điểm sai lệch chi phối hai phần ba số thành viên của cả hai viện trong Quốc hội cùng một lúc, ngay cả khi quyền phủ quyết của cơ quan hành pháp đang tồn tại. Điều này ít có khả năng xảy ra hơn là việc những quan điểm sai lệch ảnh hưởng đến chỉ một đa số đơn giản. Quyền lực này của cơ quan hành pháp sẽ thường hoạt động một cách âm thầm và hiệu quả, mặc dù người ta có thể không nhận ra. Khi những người theo đuổi mục đích không chính đáng nhận thức rằng có thể có những trở ngại từ một nguồn mà họ không thể kiểm soát, họ sẽ thường bị kiềm chế chỉ bởi sự lo ngại về sự phản đối, ngăn họ làm những việc mà họ có thể sẽ vội vã thực hiện nếu không có những trở ngại từ bên ngoài này. 

Quyền phủ quyết có điều kiện này, như đã được đề cập ở nơi khác, được trao cho một hội đồng tại tiểu bang New York này, bao gồm thống đốc, chánh án và các thẩm phán Tòa án Tối cao, hoặc bất kỳ hai người trong số họ. Quyền này đã được sử dụng nhiều lần và thường xuyên thành công. Trên thực tế, giá trị của quyền này đã trở nên rõ ràng đến mức những người ban đầu phản đối mạnh mẽ nó trong quá trình xây dựng Hiến pháp nay đã chuyển sang đánh giá cao nó sau khi thấy nó hoạt động trong thực tế.

Tôi cũng đã chỉ ra ở một nơi khác rằng, trong khi thiết kế phần này của kế hoạch, hội nghị đã lựa chọn mô hình của bang Massachusetts thay vì mô hình của tiểu bang New York. Có hai lý do chính giải thích cho sự lựa chọn này. Thứ nhất, các thẩm phán, những người có nhiệm vụ giải thích pháp luật, có thể bị ảnh hưởng một cách không công bằng nếu họ đã đưa ra quan điểm trước đó trong vai trò xét duyệt các đạo luật. Thứ hai, nếu các thẩm phán làm việc quá chặt chẽ với quyền hành pháp, họ có thể bị cuốn vào việc ủng hộ quan điểm chính trị của nhánh hành pháp, điều này có thể dẫn đến sự kết hợp nguy hiểm giữa quyền lực của hai nhánh hành pháp và tư pháp. Việc giữ cho các thẩm phán chỉ tập trung vào việc giải thích pháp luật là điều vô cùng quan trọng, và đặc biệt là nguy hiểm khi đặt họ vào tình thế có thể bị tác động hoặc thao túng bởi nhánh hành pháp.

Nguyễn Huy Vũ dịch và giới thiệu.