Tác giả: Vương Hỗ Ninh

Chương 5: Các lực lượng chính trị đan xen

Bài 2.  Sự ươm mầm đảng phái chính trị

Về mặt lý thuyết, cơ chế ươm mầm đảng phái trong hệ thống chính trị Hoa Kỳ hiện nay đã bị thu hẹp rất nhiều. Kể từ khi chế độ công chức được thiết lập vào cuối thế kỷ XIX, các quan chức và nhân viên trong khu vực công được chia thành hai loại: một bên là các chức vụ dân cử, bên còn lại là công chức thường trực. Trong đó, phần lớn quan chức thuộc về nhóm thứ hai – tức các công chức chuyên nghiệp được tuyển chọn thông qua cơ chế cạnh tranh công khai (xem Chương 7: “Cách tuyển chọn quan chức”), và không phụ thuộc vào việc một đảng chính trị thắng hay thua trong cuộc bầu cử. Do vậy, họ không có mối quan hệ hữu cơ với các chính đảng.

Tuy nhiên, trên thực tế, đảng thắng cử vẫn giành được nhiều lợi ích đáng kể, và cơ chế “chia phần” (hay còn gọi là “lợi ích chính trị”) vẫn tồn tại trong giới quan chức chính trị, với con số không hề nhỏ. Theo The New York Times, số lượng người được Tổng thống bổ nhiệm ở nhiều vị trí khác nhau – bao gồm cả toàn thời gian và bán thời gian, chức vụ thực chất và danh dự – lên tới khoảng 8.000 người. So với tổng số công chức liên bang được ước tính vào khoảng hai triệu người (một số nguồn thậm chí cho rằng con số này còn cao hơn nhiều), thì 8.000 dường như là một tỷ lệ nhỏ, nhưng trên thực tế lại không hề tầm thường. Đây đều là những vị trí quan trọng, có địa vị cao và gắn liền với quyền lực cũng như lợi ích kinh tế. Khi một chính đảng giành chiến thắng, đồng nghĩa với việc họ giành được một “miếng thịt béo”, và những người có công trong quá trình vận động tranh cử thường được tưởng thưởng bằng chức danh và mức lương tương xứng. Ngay sau khi George H. W. Bush đắc cử Tổng thống thứ 41 của Hoa Kỳ, Ronald Reagan đã yêu cầu toàn bộ các quan chức thuộc diện bổ nhiệm này từ chức, để tân tổng thống có thể tái tổ chức bộ máy lãnh đạo.

Vậy “miếng thịt béo” ấy bao gồm những gì? Dưới đây là một số vị trí tiêu biểu:

• 14 Bộ trưởng nội các, với mức lương hàng năm là 99.800 USD
• Các Thứ trưởng, dao động từ 75.500 đến 89.500 USD/năm
• 134 Đại sứ tại nước ngoài, mỗi người nhận 75.500 USD/năm
• Lãnh đạo các Ủy ban Kiểm soát, với mức lương 82.500 USD/năm
• Luật sư và bác sĩ của Nhà Trắng, mỗi người nhận 89.500 USD/năm
• Và nhiều vị trí khác – tổng cộng 8.000 vị trí – tất cả đều gắn liền với ngân sách đáng kể.

Khi so sánh với mức lương của các giáo sư đại học, ta có thể thấy sự chênh lệch rõ ràng. Những giáo sư nổi tiếng – đặc biệt trong các lĩnh vực khoa học và y học – có thể nhận trên 200.000 USD/năm. Trong khi đó, các giáo sư thuộc khối khoa học xã hội và nhân văn thường có thu nhập thấp hơn nhiều:

• Giáo sư chính ngạch (full professor): từ 40.000 đến 60.000 USD/năm
• Phó giáo sư (associate professor): dưới 40.000 USD/năm
• Trợ lý giáo sư (assistant professor): thậm chí còn thấp hơn, dù có bằng tiến sĩ.

Tất nhiên, không phải tất cả trong số 8.000 vị trí nói trên đều có mức lương cao như vậy, và cũng không phải ai cũng hứng thú với chính trị – bởi so với khu vực tư nhân, những mức lương này đôi khi còn được xem là “khiêm tốn”. Ví dụ, Tổng Giám đốc của Chrysler Motors, ông Lee Iacocca, đã nhận 7 triệu USD/năm vào năm 1987. Một giáo sư từng bình luận: “Không ai xứng đáng nhận mức lương như thế.”

Tuy lương ở khu vực công thấp hơn khu vực tư, nhưng các chức vụ bổ nhiệm trong chính quyền lại mang ý nghĩa chính trị đặc biệt – quyền lực quản trị quốc gia.

Sau khi giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống, các chính đảng phải cân nhắc đến việc phân chia “miếng thịt béo” – một quá trình nhạy cảm và phức tạp. Một mặt, cần đảm bảo làm hài lòng tất cả những người đã đóng góp cho chiến dịch tranh cử; mặt khác, cần hình thành một đội ngũ điều hành hiệu quả. Trong trường hợp đảng cầm quyền tiếp tục tái đắc cử, vấn đề còn bao gồm cả việc xử lý đội ngũ đang tại nhiệm.

Hãy cùng xem xét hai nhân vật chủ chốt mà Tổng thống Bush đã lựa chọn:

• Ngoại trưởng James Baker, 58 tuổi, là một luật sư tại Houston. Ông từng là chủ tịch của cả bốn chiến dịch tranh cử của Bush và đã để lại dấu ấn rõ nét. Baker từng giữ chức Chánh văn phòng Nhà Trắng dưới thời Tổng thống Reagan và sau đó là Bộ trưởng Tài chính. Là một người thân cận với Bush, ông được xem như bạn thân trong gia đình và là nhân vật rất được tín nhiệm.
• Chánh văn phòng Nhà Trắng John Sununu, 49 tuổi, là Thống đốc bang New Hampshire và có học vị Tiến sĩ kỹ thuật từ Học viện Công nghệ Massachusetts (MIT). Ông được ghi nhận là người đã “cứu sống” chiến dịch của Bush trong vòng sơ bộ tại bang New Hampshire. Khi đó, Bush suýt bị đánh bại bởi ứng viên Cộng hòa khác là Bob Dole, nhưng với vai trò thống đốc, Sununu đã huy động bộ máy chính trị địa phương và xoay chuyển tình thế. Bush đã chọn ông thay thế Craig Fuller, Chánh văn phòng đương nhiệm. Fuller từng giữ chức này từ năm 1985 và là một cộng sự trung thành, nhưng Sonunu đơn giản là quá xứng đáng để bị bỏ qua.

Sau khi đắc cử, Bush tiếp tục công bố các lựa chọn và quyết định bổ nhiệm. Trước bầu cử, những người giàu đóng góp tiền bạc, người có quyền lực thì hỗ trợ về ảnh hưởng và nhân lực. Sau chiến thắng, họ được “đội vương miện” và nhận lấy chức vụ phù hợp với công trạng đã đóng góp. Người thắng làm vua, kẻ thua thành giặc: các ứng cử viên thua cuộc và đội ngũ trợ lý tranh cử của phe thất bại chỉ có thể ngắm nhìn các vị trí béo bở bị phân chia trước mắt.

Tuy nhiên, quá trình này không hoàn toàn không có sự kiểm soát và đối trọng. Bởi đây là những chức vụ nhiều lợi ích, trong một xã hội như Hoa Kỳ, cơ chế giám sát là điều tất yếu. Trong số các vị trí mà Tổng thống có quyền bổ nhiệm, có khoảng 700 vị trí – chẳng hạn như đại sứ và các chức vụ cấp cao khác – yêu cầu phải được Thượng viện phê chuẩn. Trong khi đó, các vị trí trong nhóm cố vấn Nhà Trắng và bộ máy hỗ trợ nội bộ thì không cần sự thông qua của Thượng viện. Cơ chế này đóng vai trò hạn chế quyền lực bổ nhiệm của Tổng thống và buộc ông phải cân nhắc kỹ lưỡng tính khả thi về chính trị của từng quyết định nhân sự.

Về mặt lý thuyết, hệ thống quan chức tại Hoa Kỳ đã làm suy yếu đáng kể cơ chế phân chia lợi ích đảng phái (hay còn gọi là “party fattening system”). Tuy nhiên, trên thực tế, hệ thống này vẫn tiếp tục tồn tại. Cơ chế này không chỉ xuất hiện trong các cuộc bầu cử tổng thống, mà còn phổ biến trong các cuộc bầu cử Hạ nghị sĩ và Thượng nghị sĩ. Khi một ứng cử viên được bầu vào Hạ viện hoặc Thượng viện, họ có thể tổ chức bộ máy làm việc của riêng mình và những người đã hỗ trợ họ trong chiến dịch tranh cử sẽ được tưởng thưởng bằng các chức vụ chính thức.

Chức vụ chính thức đồng nghĩa với quyền lực, và quyền lực mang theo năng lực ra quyết định. Những vị trí quan trọng này thường nắm giữ thẩm quyền ảnh hưởng đến định hướng chi tiêu công của chính phủ. Do đó, không chỉ những người được bổ nhiệm chính thức mà nhiều cá nhân khác cũng có thể hưởng lợi gián tiếp từ chiến thắng bầu cử của một chính đảng. Thêm vào đó, khi đã đảm nhiệm vị trí cao trong bộ máy nhà nước, cá nhân đó gần như đảm bảo được tương lai sự nghiệp ổn định. Ngay cả khi đảng thất cử, hoặc bản thân họ rời nhiệm sở, thì các tập đoàn lớn hoặc tổ chức danh tiếng cũng sẵn sàng mời họ làm việc với mức đãi ngộ cao. Hiện nay, nhiều cựu quan chức cấp cao từng làm việc tại Nhà Trắng hoặc trong các cơ quan trung ương đang đảm nhiệm các chức vụ điều hành trong các công ty lớn – họ là nguồn lực có giá trị cao trong môi trường chính trị và kinh doanh.

Vai trò và lý do tồn tại.

Vấn đề đặt ra là: Hệ thống này đóng vai trò gì trong quản trị xã hội, và tại sao nó vẫn được duy trì?

Một trong những lý do chủ yếu khiến hệ thống này bị cải cách vào cuối thế kỷ XIX là vì nó dẫn đến chủ nghĩa vị lợi, thiếu hiệu quả, tham nhũng, đồng thời gây ra tình trạng bất ổn trong hệ thống quản trị xã hội. Các quan chức được bổ nhiệm trong thời gian ngắn, nên thường chỉ tập trung tìm kiếm lợi ích cá nhân trong nhiệm kỳ của mình. Chính vì các vị trí thay đổi thường xuyên, nên bộ máy hành chính trở nên thiếu nhất quán và kém ổn định. Dù vậy, cơ chế phân chia lợi ích ở cấp cao vẫn được duy trì, bởi nó giúp đảm bảo rằng chính đảng đắc cử có thể thiết lập một đội ngũ điều hành hiệu quả.

Từ góc độ quản trị, việc Tổng thống bổ nhiệm các cộng sự thân cận và trung thành tại các vị trí chủ chốt trong hệ thống chính trị cho phép hình thành một hệ thống mệnh lệnh chính trị thống nhất và có tính hiệu quả cao. Hệ thống này có thể bị lạm dụng, nhưng xét trên phương diện quản trị điều hành, nếu không có một cơ chế phân quyền như vậy, việc vận hành bộ máy chính phủ sẽ gặp khó khăn nghiêm trọng. Giả định rằng Tổng thống không có quyền tổ chức nội các, và tất cả thành viên trong chính phủ đều do bên thứ ba lựa chọn, thì chính phủ sẽ vận hành ra sao? Rõ ràng, điều đó sẽ dẫn đến xung đột và cản trở nghiêm trọng trong điều hành. Chính vì thế, hệ thống này tiếp tục được duy trì như một điều kiện tất yếu cho quản trị xã hội và ổn định chính trị. Bất kỳ ai khi được bầu làm tổng thống đều sẽ mong muốn giữ vững quyền bổ nhiệm này.

Cơ chế kiềm chế và đối trọng.

Thứ hai, mặc dù quyền bổ nhiệm mang tính tương đối rộng rãi, Tổng thống vẫn bị giới hạn ở một số khía cạnh. Quốc hội – bao gồm cả Hạ viện và Thượng viện – có quyền giám sát các quan chức chính phủ, kể cả Tổng thống. Vụ bê bối Watergate đã buộc Tổng thống Nixon phải từ chức là một ví dụ điển hình. Trong quá trình điều hành, không ít quan chức đã phải rời nhiệm sở do các sai phạm hoặc áp lực chính trị. Ràng buộc lớn nhất là cuộc bầu cử tổng thống 4 năm một lần. Khi một tổng thống mới lên thay, đặc biệt là từ một chính đảng đối lập, thì hầu hết các vị trí được bổ nhiệm sẽ phải rút lui và nhường chỗ cho bộ máy mới. Một đội ngũ không chiếm được lòng dân và thất cử, sẽ bị mất quyền lực. Dù tồn tại một số hạn chế, nhưng khi đã nắm được quyền lực, tổng thống có thể “chia phần” cho đảng mình và thiết lập một hình thức độc quyền chính trị tạm thời trong chính phủ liên bang. Thực chất, chính phủ liên bang Mỹ là một “chế độ độc quyền một đảng” mang tính nhiệm kỳ, bị ràng buộc bởi bầu cử, thời gian và cơ chế kiểm soát từ Quốc hội. Trong chính trường Hoa Kỳ, kẻ thắng làm vua, kẻ thua phải rời đi là một thực tế bất biến.

Hệ quả xã hội và năng lực thích ứng.

Thứ ba, trong khi cơ chế phân chia lợi ích mang lại lợi ích lớn cho đảng chiến thắng, thì nó cũng đặt ra thách thức không nhỏ đối với những người nắm giữ các vị trí béo bở này. Nếu đảng thất bại trong cuộc bầu cử kế tiếp, họ buộc phải rời vị trí và đối diện với nguy cơ thất nghiệp. Điều này không phải vấn đề với công chức thường trực – họ có thể nghỉ hưu hoặc chuyển công tác. Nhưng với các quan chức chính trị, cần có sự chuẩn bị kỹ lưỡng cho tương lai sau khi rời nhiệm sở. Dù các quan chức cấp cao thường không gặp khó khăn lớn, nhưng nhiều quan chức cấp trung và cấp thấp sẽ chịu ảnh hưởng rõ rệt.

Cơ chế xã hội của Hoa Kỳ đã tạo điều kiện để hệ thống này hoạt động mà không gây ra khủng hoảng lớn. Trong một xã hội mà mọi người đều phải tự chủ trong việc tìm kiếm việc làm, không ai được sắp xếp việc làm một cách tự động. Cơ cấu xã hội chủ yếu được vận hành bởi các công ty tư nhân, các tổ chức phi chính phủ, trường đại học và nhiều định chế khác. Người nào có năng lực cạnh tranh cao thì sẽ dễ dàng tìm được công việc phù hợp. Những người từng giữ các chức vụ cao tại Washington thường có lợi thế cạnh tranh vượt trội. Một số quay trở lại công ty cũ, một số khởi nghiệp, và phần lớn đều tìm được bến đỗ phù hợp. Bởi vậy, việc luân chuyển nhân sự cấp cao không tạo ra vấn đề xã hội nghiêm trọng. Ngay từ khi nhận chức, các quan chức đã chuẩn bị sẵn tâm thế “chia tay Washington”. Không có chế độ biên chế vĩnh viễn trong chính phủ; ai muốn tham gia thì phải chấp nhận cơ chế vận hành đó.

Tuy cơ chế “ươm mầm đảng phái” mang theo nhiều bất cập, song vấn đề đặt ra không phải là loại bỏ hoàn toàn, mà là tìm ra cơ chế giám sát và điều tiết phù hợp. Đồng thời, không phải xã hội nào cũng có thể áp dụng cơ chế này – nó đòi hỏi một môi trường xã hội đủ linh hoạt, minh bạch và có hệ thống hấp thụ nhân sự hiệu quả sau khi thay đổi chính quyền. Xét cho cùng, sự “vỗ béo” chính trị của các đảng phái là điều kiện đảm bảo cho tính thống nhất và hiệu quả trong quản trị, cũng như sự đồng bộ trong giới tinh hoa cầm quyền – một nền tảng căn bản của hệ thống chính trị Mỹ.