Tác giả: Vương Hỗ Ninh

Chương 8. Quản trị mềm

Bài 4. Dịch vụ cho con người (human services)

Dịch vụ xã hội, hay còn gọi là dịch vụ (cho) con người, là yếu tố chủ đạo trong chính sách phúc lợi xã hội đương đại của các quốc gia phương Tây. Tôi luôn cho rằng phúc lợi xã hội là một cơ chế điều tiết ổn định không thể thiếu trong xã hội phương Tây hiện đại, và nó đã góp phần giải quyết nhiều mâu thuẫn từng rất khó hóa giải trong quá khứ. Những hiện tượng vô nhân đạo trong xã hội tư bản được Marx, Engels và Lenin mô tả và phê phán đã được chính phủ hiện đại xử lý thông qua hệ thống này. Tất nhiên, sự hình thành của cơ chế đó chỉ xảy ra sau khi các mâu thuẫn xã hội đạt đến mức độ gay gắt. Tuy nhiên, một khi cơ chế đã được thiết lập, nó sẽ tạo ra những hiệu ứng tích cực ngoài mong đợi đối với sự ổn định và tính liên tục của toàn bộ hệ thống xã hội.

Tôi đã đến thăm một cơ quan dịch vụ xã hội cấp quận. Khi bước vào cơ quan, tôi thấy một số người đang chờ được phục vụ — họ có vẻ thuộc nhóm người thu nhập thấp: một số phụ nữ mang thai, một số bà mẹ đi cùng trẻ nhỏ. Chúng tôi được tiếp đón bởi F, giám đốc cơ quan này.

Những tổ chức dịch vụ xã hội như vậy hiện diện ở tất cả các bang của Hoa Kỳ. Ta có thể xem xét cụ thể cấu trúc tổ chức của bang Iowa. Tại cấp bang, có một Sở Dịch vụ Con người (Department of Human Services), bên dưới là tám khu vực hành chính (district), mỗi khu vực lại được chia thành nhiều hạt (county). Hạt mà tôi đến thăm thuộc khu vực Cedar Rapids. Ở cấp bang, Sở Dịch vụ Con người do một ủy viên (commissioner) đứng đầu và chịu trách nhiệm trước Thống đốc bang; đồng thời còn có một Ủy ban Dịch vụ Con người (Human Services Commission).

Tại cấp bang, có ba đơn vị chính: Cơ quan Cựu chiến binh (Veterans Administration), Cơ quan Sức khỏe Tâm thần (Mental Health) và Cơ quan Dịch vụ Xã hội (Social Services), với chức năng xây dựng chính sách, tổ chức chương trình và cung cấp dịch vụ. Ngoài ra còn có:

• Phòng Dịch vụ Cộng đồng (Community Services Division), do một phó ủy viên đứng đầu, phụ trách các chương trình dành cho người tị nạn, tình nguyện viên, cũng như quản lý văn phòng khu vực và văn phòng quận;
• Phòng Kế hoạch Tổ chức (Organizational Planning Division), cũng do một phó ủy viên đứng đầu, phụ trách truyền thông, phát triển chương trình và điều phối các hoạt động;
• Phòng Quản lý và Ngân sách (Management and Budget Division), phụ trách tài chính, pháp lý, nhân sự, đào tạo, đánh giá chương trình và các vấn đề khác.

Ủy ban Dịch vụ Con người có vai trò hoạch định chính sách và đưa ra các khuyến nghị về cách thức hoạt động của Sở Dịch vụ Con người. Trong khi đó, Phòng Dịch vụ Cộng đồng trực tiếp điều hành 8 cơ quan cấp khu vực và 146 văn phòng địa phương.

Vậy, mục tiêu của Sở Dịch vụ Con người là gì? Theo tài liệu nội bộ của cơ quan này, mục tiêu chính là: “cung cấp dịch vụ con người cho cư dân bang Iowa đang gặp khó khăn về cá nhân, kinh tế hoặc xã hội.” Trách nhiệm cơ bản của Sở là thúc đẩy phúc lợi của người dân Iowa thông qua việc hỗ trợ cá nhân và gia đình hướng đến khả năng tự lực.

Mục tiêu nêu trên được xây dựng dựa trên một triết lý mang tính định hướng có thể được phân tích như sau: một gia đình tốt là nền tảng cho sự phát triển và phúc lợi của mỗi cá nhân; vì vậy, Sở Dịch vụ Con người tập trung vào việc thúc đẩy sự gắn kết gia đình và phát triển con người. Các dịch vụ cần được cung cấp theo cách thức bảo vệ đời sống riêng tư (privacy), tôn trọng phẩm giá cá nhân, và trao quyền để cá nhân có thể kiểm soát đầy đủ cuộc sống của chính mình. Rõ ràng, mục tiêu này chịu ảnh hưởng sâu sắc từ tinh thần Hoa Kỳ, và chính bản thân nó đồng thời có vai trò củng cố và duy trì tinh thần đó.

Vậy dịch vụ con người bao gồm những gì? Đó là các dịch vụ dành cho những người không có khả năng tự chăm sóc bản thân và người mắc bệnh tâm thần — những nhóm đối tượng mà bất kỳ xã hội nào cũng cần quan tâm. Điều đáng chú ý là hệ thống này đặc biệt tập trung vào các vấn đề xã hội phát sinh từ con người, đồng thời định hướng vào việc giải quyết các xung đột đó. Ta có thể xem xét một số lĩnh vực cụ thể.

Một trong những mảng dịch vụ chủ đạo là phân phối tem phiếu thực phẩm (food stamps), nhằm hỗ trợ lương thực cho những người không có việc làm hoặc không có thu nhập. Nguyên nhân dẫn đến nhu cầu tem phiếu có thể đa dạng, bao gồm thất nghiệp, mang thai ngoài ý muốn ở độ tuổi vị thành niên, v.v. Cơ quan cũng hỗ trợ các phụ nữ trẻ mang thai sớm và giúp các “bà mẹ đơn thân” thông qua việc khuyến khích họ quay lại trường học để hoàn thành chương trình học.

Tiếp đến là mảng chăm sóc trẻ em bị bạo hành. Dù Hoa Kỳ được coi là một quốc gia văn minh, tình trạng ngược đãi trẻ em vẫn xảy ra khá phổ biến. Bà F. cho biết năm ngoái, cơ quan đã ghi nhận 100 trường hợp bạo hành trẻ em tại địa phương, trong đó có hai trường hợp trẻ bị thương tật vĩnh viễn. Nhiều trẻ em bị đánh đập đến mức bị tàn tật. Ngoài ra, cơ quan cũng hỗ trợ các nạn nhân trưởng thành của bạo lực gia đình, phần lớn là phụ nữ (người Mỹ nổi tiếng là có tỷ lệ bạo hành vợ cao). Cơ quan này còn cung cấp hỗ trợ tài chính cho chăm sóc y tế. Đặc biệt, các dịch vụ xã hội của cơ quan đóng vai trò như một cơ chế giảm chấn xã hội, giúp làm suy giảm các lực lượng có khả năng gây xáo trộn hệ thống xã hội. Vai trò xã hội của hệ thống dịch vụ này là điều không thể phủ nhận.

Các dịch vụ xã hội đảm nhiệm những chức năng mà điều chỉnh pháp lý và điều tiết chính trị không thể thực hiện hiệu quả. Quy phạm pháp luật và chính sách chỉ có thể tác động trong phạm vi hợp lý, trong khi những người đang ở trong trạng thái tuyệt vọng thường đánh mất khả năng lý trí, không còn tuân thủ các hình thức điều tiết thông thường. Vai trò của dịch vụ xã hội là giúp duy trì con người trong giới hạn hợp lý và ngăn họ vượt ra khỏi những chuẩn mực xã hội chấp nhận được.

Bởi lẽ dịch vụ xã hội đảm nhận một chức năng thiết yếu và đầy giá trị như vậy, nên đầu tư của chính phủ vào lĩnh vực này cũng hết sức đáng kể. Dĩ nhiên, lý thuyết phản biện cho rằng đầu tư này là điều tất yếu bởi các mâu thuẫn xã hội đã đạt đến mức độ không thể không giải quyết. Chúng ta có thể nhìn vào báo cáo ngân sách của khu vực Cedar Rapids: trong năm tài khóa 1987, chi tiêu cho hỗ trợ trẻ em đạt 168 triệu USD; cho tem phiếu thực phẩm là 108 triệu USD; và hỗ trợ y tế lên đến 412 triệu USD. Với tổng dân số khu vực là 430.000 người, tỷ lệ phân bổ ngân sách này là điều dễ tính toán.

Nếu đi sâu hơn, ta có thể phân tích ở cấp độ quận. Một quận với dân số khoảng 16.000 người — một con số gần như thưa vắng so với tiêu chuẩn Trung Quốc — trong năm tài khóa 1987 đã chi khoảng 320.000 USD cho hỗ trợ trẻ em; 63.000 USD cho trợ cấp cho cha mẹ thất nghiệp; 270.000 USD cho tem phiếu thực phẩm; hơn 140.000 USD cho hỗ trợ y tế; 60.000 USD cho trợ cấp bổ sung của bang; 76.000 USD cho hỗ trợ thực phẩm khẩn cấp tạm thời; 200.000 USD cho dịch vụ nhận con nuôi; 100.000 USD trả cho các dịch vụ hợp đồng bên ngoài; 160.000 USD cho hỗ trợ nuôi con; 140.000 USD cho chi phí quản lý và lương nhân viên; và 9.500 USD cho các khoản chi hành chính khác. Tổng chi phí cho tất cả các hạng mục này lên đến 2,7 triệu USD. Tổng chi tiêu cho toàn bang trong lĩnh vực này là 839 triệu USD — một con số thực sự đáng kinh ngạc. Những số liệu này phản ánh phần nào quy mô của các vấn đề xã hội đang chồng chất.

57% tổng ngân sách cho các chương trình dịch vụ xã hội đến từ chính phủ liên bang, trong khi 43% còn lại là từ ngân sách của bang. Vì dịch vụ xã hội đóng vai trò then chốt trong việc duy trì ổn định xã hội, khoản chi này không thể bị cắt giảm. Chỉ cần hình dung viễn cảnh nếu toàn bộ chương trình dịch vụ xã hội bị dừng lại, ta có thể thấy rõ hậu quả sẽ nghiêm trọng đến mức nào. Tuy nhiên, chính những khoản chi này cũng ngày càng trở thành gánh nặng đáng kể đối với người nộp thuế, và các cuộc tranh luận xoay quanh vấn đề này chắc chắn sẽ ngày một gay gắt hơn.

Dẫu vậy, ta có thể lần ngược lại nguồn gốc của mô hình dịch vụ xã hội từ nước Anh vào thế kỷ 16. Theo truyền thuyết, khoảng năm 1500, tại Anh đã xuất hiện việc dành một phần đất đai để chăm lo cho người nghèo. Câu chuyện này cũng theo chân con tàu Mayflower sang Hoa Kỳ, theo lời giải thích của bà F. Có thể truyền thuyết này là đúng. Tuy nhiên, câu hỏi quan trọng hơn là: vì sao lại tồn tại người nghèo? Khi tàu Mayflower cập bến, chưa có sự phân chia rõ rệt giữa người giàu và người nghèo. Chính hệ thống đã tạo ra người nghèo cũng đồng thời sản sinh ra quyền lực có khả năng bác bỏ tính chính danh của hệ thống đó. Những người nắm quyền buộc phải tìm cách chuyển hóa quyền lực ấy. Việc khảo cứu lịch sử Hoa Kỳ từ sau Thế chiến II sẽ dễ dàng dẫn đến một kết luận như vậy.

Nhiều người mạnh mẽ kêu gọi cắt giảm các khoản chi tiêu này. Tuy nhiên, khi đối mặt với việc thực thi, hầu như không ai dám hành động. Chương trình dịch vụ con người (human services) đã trở thành một bộ phận không thể tách rời của hệ thống xã hội; nếu bị loại bỏ, hệ thống ấy sẽ rơi vào trạng thái mất cân bằng. Vấn đề cốt lõi là xã hội Hoa Kỳ không những chưa dừng việc sản sinh ra các lực lượng phủ định (forces of denial), mà còn ngày càng tạo ra nhiều lực lượng như vậy hơn — trong khi các dịch vụ con người chỉ có thể chuyển hóa chúng, chứ không thể loại bỏ tận gốc.

Về lâu dài, chức năng chuyển hóa này sẽ chạm đến giới hạn của nó. Tuy nhiên, đối với Hoa Kỳ, đây không phải là vấn đề lựa chọn, mà là một lựa chọn mang tính bắt buộc — một quyết định cần phải thực hiện nhằm ngăn ngừa những biến động chính trị tiềm tàng.

Cũng như bất kỳ xã hội nào khác, không có xã hội nào đủ khả năng giải quyết toàn bộ các vấn đề của tất cả mọi người. Nếu một xã hội muốn đạt được sự ổn định lâu dài, điều đó phải dựa trên việc tối đa hóa các cơ chế có khả năng xử lý hiệu quả những thách thức xã hội và cá nhân. Đối với nhiều xã hội, nguyên nhân sâu xa của khủng hoảng không nằm ở bản thân hệ thống, mà ở một điều hết sức căn bản: liệu người dân có thể được ăn no mặc ấm hay không.