Tác giả: Vương Hỗ Ninh

Chương 5: Các lực lượng chính trị đan xen

Bài 3. Các nhóm lợi ích

Các nhóm lợi ích, còn được gọi là nhóm gây áp lực (pressure groups), là một hiện tượng quan trọng trong đời sống chính trị và xã hội Hoa Kỳ. Việc tìm hiểu các nhóm lợi ích và nhóm gây áp lực không chỉ là một phần thiết yếu để hiểu rõ hệ thống chính trị Mỹ, mà còn là chìa khóa để nắm bắt cách thức xã hội Hoa Kỳ vận hành.

Vậy nhóm gây áp lực là gì? Nói một cách khái quát, đó là những tổ chức sử dụng sức mạnh tập thể nhằm tác động đến quá trình hoạch định chính sách và ra quyết định chính trị. Các nhóm này thường đại diện cho những lợi ích đặc thù, và họ tiến hành các hoạt động nhằm bảo vệ hoặc gia tăng quyền lợi của mình thông qua ảnh hưởng chính trị. Chỉ có một tỷ lệ nhỏ trong số các nhóm lợi ích này mang động cơ lý tưởng hóa, còn lại, lợi ích vị kỷ mới là động lực cơ bản thúc đẩy họ hoạt động. Điều này phản ánh một thực tế rằng các quyết sách của hệ thống chính trị ảnh hưởng trực tiếp đến cấu trúc phân bổ lợi ích trong xã hội, do đó, bất kỳ cá nhân hay tổ chức nào muốn bảo vệ hoặc mở rộng lợi ích đều phải tìm cách tác động đến chính sách công.

Trong khoa học chính trị, các nhóm lợi ích còn được xem là nền tảng của chủ nghĩa đa nguyên (pluralism). Khi các nhóm lợi ích có thể tác động đến quá trình ra quyết định, nền chính trị được coi là đa nguyên. Ngược lại, nếu không có lực lượng xã hội nào có thể ảnh hưởng đến bộ máy quyền lực, thì đó là chính trị độc nguyên (monism). Các nhóm lợi ích có thể tác động đến chính sách bằng nhiều phương thức, trong đó vận động hành lang (lobbying) là cách thức cơ bản nhất. Nhiều nhà vận động hành lang hoạt động tích cực tại Washington chính là đại diện cho các nhóm lợi ích.

Các nhóm lợi ích là một đặc trưng tiêu biểu của xã hội tư bản, nhưng cũng hiện diện ở một số quốc gia đang phát triển. Những nhóm này thường đóng vai trò đặc biệt trong việc liên kết giữa kinh tế và chính trị. Trong một hệ thống tư bản, chính phủ không trực tiếp điều hành nền kinh tế; các lợi ích kinh tế xung đột thường được điều phối thông qua các chính sách và pháp luật của nhà nước. Các nhóm lợi ích, thông qua hoạt động của mình, tìm cách tác động đến việc xây dựng chính sách để những chính sách đó phản ánh lợi ích của họ nhiều nhất có thể. Như vậy, quá trình này đã hình thành mối liên hệ giữa các nhóm kinh tế với các nhóm chính trị – hoặc ít nhất là giữa một phần nhóm kinh tế với giới chính trị. Các nhóm khác – chẳng hạn như văn hóa, nghề nghiệp, hay dân tộc – cũng có thể hành động theo cách tương tự.

Các nhóm lợi ích được xem là hệ quả tất yếu của chủ nghĩa tư bản.Trong bối cảnh sở hữu tư nhân, lợi ích cá nhân được xác định rõ ràng, và động cơ để theo đuổi những lợi ích lớn hơn là mạnh mẽ và liên tục. Từ đó, các lợi ích cá nhân có xu hướng tập hợp lại thành các nhóm lợi ích tập thể nhằm tạo ra sức ảnh hưởng lớn hơn. Các nhóm lợi ích có thể mang nhiều hình thái: kinh tế, ngôn ngữ, văn hóa, tôn giáo, sắc tộc, nghề nghiệp, và nhiều dạng khác. Một trong những đặc trưng cơ bản của hệ thống tư bản là nhà nước có vai trò thụ động (theo truyền thống “chính phủ nhỏ là chính phủ tốt”). Trong bối cảnh đó, để sử dụng chính phủ như công cụ bảo vệ lợi ích của mình, sức mạnh cá nhân là không đủ, mà chỉ có sức mạnh tập thể – thông qua nhóm lợi ích – mới phát huy hiệu quả. Văn hóa và truyền thống hình thành nhóm để tạo ảnh hưởng chính trị là đặc điểm tổ chức xã hội điển hình tại Hoa Kỳ.

Theo một số nhà nghiên cứu, sáu trên mười người trưởng thành tại Hoa Kỳ có tham gia vào ít nhất một tổ chức. Các nhóm lợi ích được chia thành hai loại lớn: chính trị và phi chính trị. Nhóm chính trị bao gồm các câu lạc bộ của Đảng Cộng hòa và Dân chủ, các tổ chức hoạt động chính trị và vận động cử tri. Trong khi đó, nhóm phi chính trị vô cùng đa dạng: tổ chức phục vụ học đường, tổ chức thanh thiếu niên, tổ chức cựu chiến binh, tổ chức nông dân, tổ chức sắc tộc, tổ chức tôn giáo, hội huynh đệ, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức lao động và tổ chức thể thao, v.v.

Tất cả các tổ chức này đều là tổ chức quần chúng độc lập, không nằm trong hệ thống hành chính nhà nước và không có mối quan hệ quyền lực trực tiếp với chính phủ. Do đó, họ buộc phải tìm cách tác động gián tiếp để ảnh hưởng đến tiến trình chính trị.

Các nhóm lợi ích hàng đầu bao gồm các tổ chức doanh nghiệp, công đoàn lao động và hiệp hội nông dân. Các tổ chức doanh nghiệp sở hữu nguồn tài chính lớn và có thể thuê những người chuyên môn để vận động hành lang thay mặt họ nhằm gây ảnh hưởng đến quá trình chính trị, điển hình như Hiệp Hội Các Nhà Sản Xuất Quốc Gia (National Association of Manufacturers) và Phòng Thương mại Hoa Kỳ (U.S. Chamber of Commerce). Công đoàn lao động có sức mạnh đặc biệt nhờ số lượng thành viên đông đảo và khả năng huy động lớn. Các nhóm lợi ích khác nhau có mức độ ảnh hưởng khác nhau. Tự nhiên, các nhóm nhỏ không thể so sánh với các nhóm lớn. Những nhóm lợi ích lớn mới là những lực lượng thực sự có hiệu quả, trong khi các nhóm nhỏ có quyền tự do hoạt động nhưng thường không mấy hiệu quả. Tuy nhiên, quá trình chính trị của một xã hội không thể để mọi người đều tham gia trực tiếp, vì điều đó sẽ làm mất đi sự thống nhất. Sự phát triển tự nhiên của hệ thống này dẫn đến việc hình thành các nhóm lợi ích lớn vừa có sức mạnh kinh tế vừa có sức mạnh chính trị.

Sự bất bình đẳng giữa các nhóm lợi ích thể hiện rõ ở cách thức họ tác động đến quá trình chính trị. Không nhóm lợi ích nào có quyền tự ý bước vào văn phòng tổng thống hay nghị sĩ và ra lệnh cho họ làm điều gì đó. Họ phải vận động để thuyết phục.

Thứ nhất, họ cần có nguồn tài chính để duy trì những người làm việc chuyên trách cho nhóm lợi ích, tức là các chuyên viên vận động hành lang (lobbyists), hoạt động ở các cấp liên bang, tiểu bang và địa phương.

Thứ hai, họ cần có số lượng thành viên đủ lớn. Rõ ràng chỉ một nhóm vài người trang bị súng không thể gây ảnh hưởng. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng do tính chất của “lợi ích công cộng” và hiện tượng “hưởng ké” (free ride), các nhóm lớn thường không được tổ chức chặt chẽ và hiệu quả như các nhóm nhỏ hoặc vừa.

Thứ ba, các nhóm cần có chuyên môn sâu rộng. Trong một hệ thống mà không ai có thể tự mình đưa ra chính sách hoặc luật pháp phục vụ lợi ích riêng, mà cần được lập pháp và thông qua bỏ phiếu, các nhóm lợi ích phải dựa trên cơ sở lý luận hợp lý, đầy đủ và khoa học. Dù tồn tại những giao dịch không minh bạch, nhưng trong môi trường cạnh tranh và giám sát lẫn nhau giữa các nhóm, họ phải có kiến thức chuyên ngành hệ thống và sử dụng kiến thức đó để đạt mục tiêu.

Thứ tư, họ cần có khả năng tiếp cận giới chức, vì có sự khác biệt lớn giữa việc biết và không biết. Từ những điều kiện này, các nhóm lợi ích quy mô lớn tự nhiên sẽ năng động và quyền lực hơn nhiều. Do vậy, nếu chính trị Hoa Kỳ là đa nguyên, thì trong lĩnh vực này không hoàn toàn đa nguyên, điều này cần được lưu ý khi nghiên cứu chính trị Mỹ.

Các nhóm lợi ích lớn hoặc quyền lực thường nắm giữ quyền lực thực sự – điều kiện cho sự hình thành và tồn tại của họ. Một số gọi họ là “chính phủ bán phần” (Quasi-Governments). Họ có thể kiểm soát việc hành nghề của một số ngành nghề, chủ yếu trong các tổ chức nghề nghiệp; họ có thể đặt ra tiêu chuẩn và quy định; họ có thể phân bổ quỹ công, và nhiều khoản quỹ do chính phủ cấp cuối cùng lại do các nhóm tư nhân phân phối. Mặc dù có quy định của chính phủ, nhưng các quan chức địa phương thường không hiệu quả bằng các nhóm tư nhân chịu trách nhiệm về những vấn đề này; các nhóm này có quyền lực lớn để tác động đến nền kinh tế hoặc một lĩnh vực kinh tế, khiến chính phủ phải cân nhắc kỹ trước khi can thiệp.

Có nhiều lý do dẫn đến sự hình thành các nhóm lợi ích. Việc tư nhân hóa nền kinh tế cũng là cơ sở để hình thành nhóm lợi ích. Chế độ sản xuất tư bản đòi hỏi chính phủ không can thiệp trực tiếp vào quá trình kinh tế, mà chỉ phối hợp và định hướng, hoặc điều tiết nền kinh tế và các hoạt động xã hội khác. Chính phủ không thể ảo tưởng mà phải xem trọng các nhóm lợi ích lớn. Ngược lại, các nhóm lợi ích, dưới sự điều phối bởi luật pháp và chính sách, phải hoạt động hợp pháp và biết cách quan hệ với chính quyền. Cơ chế tương tác này là một đặc điểm trong quá trình chính trị – xã hội và quản lý nhà nước.

Về mặt tương tác, các nhóm lợi ích đóng vai trò đưa các yêu cầu xã hội vào hệ thống chính trị và thực hiện vai trò truyền thông, kết nối hệ thống chính trị với xã hội rộng lớn hơn. Đồng thời, các nhóm lợi ích đại diện cho lợi ích của một bộ phận dân cư, không có một quần chúng đông đảo nhưng yếu thế nào có thể hình thành được một nhóm lợi ích mạnh. Cả hai hiện tượng này đều tồn tại. Từ góc nhìn quản lý xã hội, chức năng đầu tiên khách quan tồn tại mặc dù nhiều nhóm lợi ích không có mục tiêu như vậy về mặt chủ quan. Còn hiện tượng thứ hai là một vấn đề trong quản lý xã hội. Nếu các nhóm lợi ích được tổ chức tốt, có nguồn lực dồi dào mới có thể gây ảnh hưởng mạnh đến chính trị thì ai đại diện cho lợi ích người dân bình thường? Nền dân chủ Mỹ liệu có đủ tính dân chủ? Câu hỏi này hoàn toàn có thể đặt dấu hỏi. 

Sự tồn tại của nhóm lợi ích, như đã phân tích, là sản phẩm tất yếu của hệ thống xã hội, hệ thống chính trị và văn hóa Mỹ. Trong cấu trúc ba chiều này, khó có thể xác định được cách thức nào khác để hài hòa chính trị và xã hội. Vấn đề là ở điểm nào sự mất cân bằng giữa điểm mạnh và điểm yếu của cơ chế này đủ lớn để dẫn đến khủng hoảng.

Trong quản lý xã hội và chính trị, sự tồn tại của các nhóm nhằm thu thập, tổng hợp, tóm tắt và truyền tải các yêu cầu lợi ích xã hội là điều kiện quan trọng để hệ thống chính trị có thể đáp ứng được nhiều yêu cầu lợi ích nhất có thể. Mỗi hệ thống chính trị đều có nguồn lực hạn chế và thường chỉ đáp ứng được một phần nhu cầu lợi ích. Chính sách tốt nhất không phải là chính sách đáp ứng tất cả lợi ích xã hội (điều này là không thể), mà là chính sách đáp ứng được số lượng lợi ích lớn nhất với cùng nguồn lực đó. Để làm được điều này, hệ thống chính trị phải cố gắng hiểu được qua nhiều kênh khác nhau các lợi ích đa dạng hiện hữu trong xã hội.