Bản tiếng Anh: Power and Choice

Tác giả: W. Phillips Shively

Tóm lược bởi Nguyễn Huy Vũ

Chương 15. Chính thể tổng thống

Các chủ đề cần lưu ý trong chương này:

Chính thể tổng thống khác biệt căn bản với chính thể nghị viện ở chỗ nhánh hành pháp được bầu riêng biệt với lập pháp và hoạt động gần như độc lập với lập pháp.

Tổng thống đồng thời đảm nhiệm hai vai trò: nguyên thủ quốc gia (với ý nghĩa biểu tượng quốc gia sâu sắc) và người đứng đầu chính phủ (lãnh đạo trực tiếp việc hoạch định chính sách).

Mặc dù chính thể nghị viện có nhiều ưu điểm rõ rệt về mặt lý thuyết, song trên thế giới hiện nay số lượng các nền dân chủ tổng thống gần tương đương với số lượng các nền dân chủ nghị viện. Nguyên nhân có thể nằm ở chỗ chính thể tổng thống mang lại sự ổn định rõ ràng và bền vững trong những giai đoạn khủng hoảng hoặc tình hình chính trị phức tạp.

Trách nhiệm giải trình (accountability) – tức khả năng của cử tri trong việc buộc các quan chức phải chịu trách nhiệm về những lựa chọn của họ – luôn là một thách thức lớn trong mọi hệ thống dân chủ. Một số cơ chế hỗ trợ trách nhiệm giải trình bao gồm: – tính minh bạch trong hoạt động nhà nước, 

– việc nhấn mạnh vai trò tập thể của các chính đảng (xem đảng như một đội ngũ chịu trách nhiệm chung), 

– và cơ chế bầu cử hồi tố (retrospective voting) – tức cử tri đánh giá, trừng phạt hay tưởng thưởng các đảng cầm quyền dựa trên thành tích thực tế trong nhiệm kỳ vừa qua.

Chính thể tổng thống: Đặc trưng cốt lõi

Chính thể tổng thống là một mô hình dân chủ trong đó nhánh hành pháp (tổng thống) và nhánh lập pháp (quốc hội/đại hội đồng) được bầu riêng biệt và hoạt động độc lập với nhau. Cả hai nhánh cùng chia sẻ trách nhiệm lập pháp và thực thi pháp luật, nhưng không bị buộc phải hợp tác như trong chính thể nghị viện.

Các đặc điểm cơ bản:

• Tổng thống được toàn dân bầu trực tiếp (hoặc thông qua đại cử tri đoàn) với nhiệm kỳ cố định.
• Tổng thống đồng thời là nguyên thủ quốc gia (lãnh đạo biểu tượng) và người đứng đầu chính phủ (lãnh đạo chính sách).
• Tổng thống bổ nhiệm nội các chỉ chịu trách nhiệm trước tổng thống, không chịu trách nhiệm trước quốc hội.
• Quốc hội không thể bãi nhiệm tổng thống trong điều kiện thông thường (chỉ có thể qua thủ tục luận tội hiếm gặp và nghiêm ngặt).
• Tổng thống không có quyền giải tán quốc hội.
• Quốc hội tự tổ chức chương trình nghị sự và lãnh đạo riêng, độc lập với tổng thống.

Hoa Kỳ là hình mẫu điển hình, nhưng hầu hết các quốc gia Mỹ Latinh (Brazil, México, Argentina, Chile, Colombia…), gần như toàn bộ các nền dân chủ châu Phi, cùng một số quốc gia châu Á và Đông Âu cũng theo mô hình tổng thống.

Tại quốc hội, quyền lực được cố ý phân tán:

• Thường có hai viện ngang quyền (Hạ viện và Thượng viện).
• Lãnh đạo mỗi viện do đảng đa số bầu ra.
• Các ủy ban thường trực mạnh và độc lập, chủ tịch thường do nghị sĩ có thâm niên cao nhất (quy tắc seniority).
• Dự luật phải do nghị sĩ đệ trình (dù tổng thống thường gián tiếp khởi xướng thông qua nghị sĩ cùng đảng).
• Tổng thống có quyền phủ quyết dự luật (và thường chỉ bị vượt qua bởi đa số tuyệt đối hoặc 2/3).

Hệ quả: tiến trình lập pháp đòi hỏi sự thương lượng và thỏa hiệp liên tục giữa hai nhánh quyền lực được dân bầu riêng rẽ và độc lập với nhau.

Tóm lại, khác với sự hòa quyện quyền lực trong chính thể nghị viện, chính thể tổng thống xây dựng trên nguyên tắc phân quyền cứng rắn và độc lập nguồn gốc chính danh giữa hành pháp và lập pháp.

1. CHÍNH ĐẢNG VÀ CHÍNH THỂ TỔNG THỐNG

Nếu trong chính thể nghị viện, kỷ luật đảng phái nghiêm ngặt chính là “chất keo” gắn kết nội các và quốc hội, thì trong chính thể tổng thống, đảng phái cũng đóng vai trò điều phối, nhưng yếu hơn rất nhiều và mang tính chất khác biệt:

(1)Tính thống nhất đảng phái lỏng lẻo: Tổng thống hầu như không có công cụ kiểm soát sự nghiệp chính trị của các nghị sĩ cùng đảng (không có phần thưởng ghế bộ trưởng, không có đe dọa mất ghế). Do đó, ngay cả khi đảng của tổng thống chiếm đa số tại quốc hội, mức độ kỷ luật vẫn thấp hơn hẳn so với các chính thể nghị viện.

(2) Chính phủ phân chia thường xuyên (divided government): Do tổng thống và quốc hội được bầu riêng rẽ, việc các đảng khác nhau kiểm soát hành pháp và một hoặc cả hai viện lập pháp là hiện tượng phổ biến. Ví dụ: Sau bầu cử Mỹ 2012, Tổng thống và Thượng viện thuộc Đảng Dân chủ, nhưng Hạ viện do Đảng Cộng hòa kiểm soát.

(3) Liên minh lập pháp trong các hệ thống đa đảng: Tại những nước tổng thống đa đảng (Brazil là trường hợp điển hình), tổng thống thường xây dựng liên minh chính thức bằng cách phân phối ghế nội các cho các đảng đồng minh. Tuy nhiên, liên minh này vẫn mong manh: sự tồn tại của tổng thống không phụ thuộc vào sự ủng hộ lập pháp (khác hẳn với vị trí của thủ tướng trong chính thể nghị viện).

(4) Biểu quyết ít mang tính đảng phái: Vì thất bại của một dự luật không đe dọa vị trí của tổng thống, nghị sĩ có xu hướng bỏ phiếu độc lập hơn. Tại Hạ viện Mỹ đương đại, chỉ khoảng 75 % các cuộc bỏ phiếu gây tranh cãi là “biểu quyết đảng phái” (đa số Dân chủ đối lập đa số Cộng hòa) – mức độ đoàn kết thấp hơn nhiều so với hầu hết các nghị viện trên thế giới.

Kết luận

Đảng phái chính trị trong chính thể tổng thống có tác dụng làm dịu xung đột tự nhiên giữa hai nhánh quyền lực được bầu riêng rẽ, nhưng không thể xóa bỏ hoàn toàn. Quan hệ giữa tổng thống và quốc hội về bản chất vẫn lỏng lẻo hơn, cạnh tranh hơn và dễ rơi vào bế tắc lập pháp so với mối quan hệ hòa quyện, kỷ luật cao điển hình của chính thể nghị viện.

2. SỰ LÃNH ĐẠO CỦA TỔNG THỐNG

Trong chính thể tổng thống, quyền lực và sự tập trung chính trị hướng mạnh mẽ về một cá nhân duy nhất – tổng thống – ở mức độ vượt trội so với chính thể nghị viện.

Các đặc trưng cốt lõi:

(1) Lãnh đạo chính sách mang tính cá nhân cao: Là quan chức duy nhất được toàn dân bầu trực tiếp (hoặc thông qua đại cử tri đoàn), tổng thống sở hữu tính chính danh cá nhân mạnh mẽ, từ đó có thể chủ động định hướng chương trình nghị sự quốc gia mà không bị ràng buộc bởi những thỏa hiệp liên tục trong nội các liên minh như thủ tướng trong chính thể nghị viện.

(2) Vai trò nguyên thủ và lãnh đạo tinh thần quốc gia: Với tư cách nguyên thủ quốc gia, tổng thống trở thành biểu tượng đoàn kết dân tộc. Trong các cuộc khủng hoảng, công chúng hướng về tổng thống để tìm kiếm sự dẫn dắt và an ủi. Các ví dụ tiêu biểu:

• Diễn văn của Tổng thống George W. Bush tại Ground Zero ba ngày sau sự kiện 11/9/2001
• Diễn văn của Tổng thống Barack Obama sau vụ ám sát hụt nghị sĩ Gabrielle Giffords năm 2011

(3) Nội các trung thành cá nhân: Khác với nội các nghị viện thường bao gồm các lãnh đạo đảng phái lớn, tổng thống có toàn quyền bổ nhiệm những cá nhân trung thành với mình, kể cả từ bên ngoài chính trường (giáo sư đại học, doanh nhân, tướng lĩnh, người thân…). Cơ chế này càng củng cố vị thế thống trị tuyệt đối của tổng thống trong nhánh hành pháp.

(4) Quyền chỉ huy quân sự và ngoại giao mang tính cá nhân: Hiến pháp hầu hết các quốc gia theo chính thể tổng thống đều quy định tổng thống là Tổng tư lệnh lực lượng vũ trang và chịu trách nhiệm trực tiếp điều hành chính sách đối ngoại; trong tình trạng chiến tranh hoặc khẩn cấp quốc gia, tổng thống có thể hành xử với quyền hạn gần như bán độc tài.

Kết luận:

Chính thể tổng thống kiến tạo một mô hình lãnh đạo chính sách thống nhất, cá nhân hóa và mang sức mạnh biểu tượng quốc gia cao, đặc biệt phát huy hiệu quả trong bối cảnh khủng hoảng hoặc khi đòi hỏi quyết sách nhanh chóng và dứt khoát – điều mà nội các liên minh hoặc nội các bất ổn trong chính thể nghị viện thường khó đảm bảo.

3. SO SÁNH CHÍNH THỂ TỔNG THỐNG VỚI CHÍNH THỂ NGHỊ VIỆN

Việc một quốc gia lựa chọn chính thể nghị viện hay chính thể tổng thống tạo ra những khác biệt có tính hệ thống sâu sắc. Các khác biệt chính bao gồm (sẽ được phân tích chi tiết trong các mục tiếp theo):

(1) Trách nhiệm giải trình về chính sách khó xác định rõ ràng hơn trong chính thể tổng thống.

(2) Khả năng thực thi chính sách toàn diện và đồng bộ khó đạt được hơn trong chính thể tổng thống so với chính thể nghị viện.

(3) Cơ chế tuyển chọn lãnh đạo hành pháp khác biệt cơ bản giữa hai mô hình.

(4) Việc giám sát và kiểm soát nhánh hành pháp gặp những trở ngại đặc thù trong chính thể tổng thống.

(5) Tính linh hoạt của tiến trình chính trị thấp hơn trong chính thể tổng thống do nhiệm kỳ tổng thống cố định.

(6) Yếu tố biểu tượng và yếu tố chính trị của nhánh hành pháp được thống nhất trong một cá nhân (tổng thống) ở chính thể tổng thống, nhưng lại bị phân tách (nguyên thủ quốc gia và thủ tướng) trong chính thể nghị viện.

(7) Nhu cầu về cơ chế xét xử hiến định mạnh thường cấp thiết hơn trong chính thể tổng thống – điều vốn dĩ đúng với mọi hệ thống phân quyền cứng.

(8) Chính thể tổng thống dễ tổn thương hơn trước hiện tượng “chính trị triều đình” (court politics) so với chính thể nghị viện – khái niệm này sẽ được trình bày riêng ở mục sau.

Những khác biệt trên không chỉ mang tính thể chế mà còn ảnh hưởng sâu rộng đến hiệu quả điều hành, tính ổn định chính trị và chất lượng dân chủ của quốc gia.

4. TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH VỀ CHÍNH SÁCH

Sự mờ nhạt của trách nhiệm giải trình – Nhược điểm cốt lõi của chính thể tổng thống

Trong chính thể tổng thống, không có thiết chế nào chịu trách nhiệm rõ ràng và duy nhất đối với thành công hay thất bại của bất kỳ chính sách nào.

• Khi tổng thống đề xuất một đạo luật mà quốc hội bác bỏ hoặc sửa đổi sâu, ai phải chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng (hoặc về sự bất cập quả)?
• Khi đạo luật được thông qua nhưng đã bị biến dạng, đó vẫn còn là chính sách của tổng thống nữa không?

Sự nhập nhằng này dẫn đến hai hệ quả nghiêm trọng:

(1) Suy giảm trách nhiệm giải trình qua bầu cử: Cử tri không thể tưởng thưởng hay trừng phạt chính xác bất kỳ tác nhân nào về kết quả chính sách. Do đó, họ buộc phải bỏ phiếu dựa trên hình ảnh cá nhân, yếu tố truyền thông hoặc lợi ích địa phương thay vì thành tích chính sách thực tế.

(2) Hành vi vô trách nhiệm thể chế: Khi không ai bị quy kết trách nhiệm trực tiếp, các chính khách dễ hành xử thiếu trách nhiệm:

• Quốc hội có thể đồng thời cắt giảm thuế và tăng chi tiêu công (đều lấy lòng cử tri), mà không sợ bị quy kết trực tiếp về thâm hụt ngân sách.
• Các chính đảng dễ đưa ra những cam kết tranh cử không thực tế, vì tổng thống luôn có thể đổ lỗi cho quốc hội và ngược lại.

Kết luận: 

Chính sự phân quyền cứng rắn – vốn được thiết kế để ngăn ngừa độc tài – lại đồng thời làm suy yếu trách nhiệm dân chủ: không ai thực sự phải chịu trách nhiệm cuối cùng trước cử tri về những gì đã hoặc chưa được thực thức hiện. Đây là một trong những nhược điểm nền tảng và khó khắc phục của chính thể tổng thống.

5. CHÍNH THỂ TỔNG THỐNG VÀ KHẢ NĂNG THỰC THI CHÍNH SÁCH TOÀN DIỆN

Trong chính thể tổng thống, việc hoạch định và thông qua chính sách đồng bộ, có tầm nhìn dài hạn gặp nhiều trở ngại hơn hẳn so với chính thể nghị viện.

Chính sách thường chỉ là tập hợp những thỏa hiệp rời rạc, hoặc thậm chí không thể hình thành.

Nguyên nhân cốt lõi:

• Hệ thống phân quyền cứng tạo ra vô số “điểm chốt phủ quyết” (veto points).
• Một đa số thông thường không đủ; cần có sự đồng thuận siêu đa số mới có thể vượt qua tất cả các rào cản thể chế.

Hệ quả thực tiễn tại Hoa Kỳ:

• Quốc gia này vẫn chưa có một chính sách năng lượng quốc gia thống nhất dù nhiều đời tổng thống đã nỗ lực.
• Các chính sách được đa số công chúng ủng hộ như kiểm tra lý lịch toàn dân khi mua súng, cho phép cầu nguyện trong trường công lập, hay Tu chính án Quyền bình đẳng giới… đều bị bế tắc vô thời hạn.

Kết luận: 

Sự phân mảnh quyền lực trong chính thể tổng thống thực hiện tốt chức năng ngăn chặn “chuyên chế đa số” – đúng như ý định của những người soạn thảo Hiến pháp Mỹ – song đồng thời khiến nhà nước trở nên chậm đáp ứng, thậm chí bất lực trước những đòi hỏi thay đổi xã hội và các thách thức chính sách lớn mang tính chiến lược. Đây là một trong những nhược điểm cố hữu về mặt hiệu năng điều hành của mô hình này.

6. TUYỂN CHỌN LÃNH ĐẠO HÀNH PHÁP: SỰ KHÁC BIỆT CĂN BẢN GIỮA CHÍNH THỂ NGHỊ VIỆN VÀ CHÍNH THỂ TỔNG THỐNG

Giữa hai mô hình tồn tại sự khác biệt sâu sắc về nguồn gốc, quá trình tuyển chọn và kiểu người trở thành lãnh đạo hành pháp.

(1) Chính thể nghị viện

Hầu như toàn bộ lãnh đạo hành pháp (thủ tướng và các bộ trưởng) đều xuất thân từ sự nghiệp nghị sĩ lâu năm và vẫn giữ ghế quốc hội khi đang tại vị trong nội các.

Đặc điểm chung:

• Hàng thập niên soạn thảo dự luật, tranh luận, phục vụ cử tri địa phương.
• Tiếp xúc sâu rộng với mọi lĩnh vực chính sách (ngoại giao, thuế, giáo dục, quốc phòng…).
• Được lựa chọn theo bộ tiêu chí thống nhất: tranh luận sắc bén, làm việc chăm chỉ, tuân thủ kỷ luật đảng.

Ưu điểm

• Được sàng lọc bởi những người hiểu rõ năng lực thực tế (đồng viện nghị sĩ).
• Am hiểu sâu sắc các vấn đề quốc gia trước khi nắm quyền hành pháp.

Nhược điểm

• Thiếu đa dạng về kiểu người và góc nhìn.
• Ít kinh nghiệm quản trị thực tiễn (nghị sĩ chủ yếu phản biện, không trực tiếp điều hành).
• Hiếm có “người ngoại đạo” hay nhà cải cách táo bạo (mavericks).

(2) Chính thể tổng thống

Tuyển chọn lãnh đạo hành pháp gần như độc lập hoàn toàn với nhánh lập pháp. Tổng thống có thể từng làm nghị sĩ, nhưng không bắt buộc; nội các càng không phụ thuộc vào quốc hội.

Thực tiễn tại Hoa Kỳ:

• Trong 12 đời tổng thống gần đây, hơn một nửa xây dựng danh tiếng bằng con đường ngoài quốc hội (tướng lĩnh, thống đốc bang, doanh nhân, diễn viên…).
• Nội các rất ít lấy từ Thượng viện/Hạ viện (nội các đầu tiên của Barack Obama chỉ có 4/15 thành viên từng là nghị sĩ).

Nhiều bộ trưởng nổi bật xuất thân từ các lĩnh vực hoàn toàn xa chính trường, mang theo góc nhìn độc đáo:

• Henry Kissinger (giáo sư khoa học chính trị)
• Colin Powell (Đại tướng quân đội)
• Steven Chu (nhà vật lý đoạt Nobel)
• Timothy Geithner (Chủ tịch Fed New York)
• Donna Shalala (Hiệu trưởng đại học)
• Rex Tillerson (CEO ExxonMobil)…

Ưu điểm

• Đa dạng lớn về tài năng, kinh nghiệm và tư duy.
• Tiêm “máu mới”, có thể tạo chính sách đột phá (ví dụ: chiến dịch nhân quyền toàn cầu của Jimmy Carter).

Nhược điểm

• Quy trình mang tính cá nhân, ngẫu nhiên, không qua đánh giá đồng nghiệp lâu dài → dễ bổ nhiệm sai.
• Nhiều lãnh đạo thiếu kinh nghiệm nghiêm trọng ở lĩnh vực then chốt (Carter, Reagan, Clinton, G.W. Bush, Obama, Trump đều chưa từng làm đối ngoại trước khi vào Nhà Trắng).

Kết luận:

• Chính thể nghị viện sản sinh tầng lớp lãnh đạo hành pháp đồng đều, chuyên nghiệp, được sàng lọc kỹ lưỡng, nhưng thiếu sáng tạo và kinh nghiệm quản trị thực tiễn.
• Chính thể tổng thống mở ra khả năng tuyển dụng nhân tài đa dạng và đột phá, song đồng thời là một canh bạc lớn về năng lực và tính ổn định.

Nói ngắn gọn, trong mô hình nghị viện, bạn gần như biết chính xác mình sẽ nhận được gì – ổn định, ít bất ngờ. 

Trong mô hình tổng thống, kết quả có thể tuyệt vời hoặc thảm họa – hiếm khi chỉ dừng ở mức trung bình.

7. GIÁM SÁT VÀ KIỂM SOÁT NHÁNH HÀNH PHÁP: SO SÁNH HAI MÔ HÌNH

Trong hầu hết các tổ chức lớn (doanh nghiệp, đại học, hệ thống giáo dục), lãnh đạo hành pháp luôn phải báo cáo định kỳ và chịu trách nhiệm trực tiếp trước một hội đồng đa thành viên (hội đồng quản trị, hội đồng hiệu trưởng, hội đồng trường học…).

(1) Chính thể nghị viện

Quốc hội chính là hội đồng giám sát thường trực và mạnh mẽ đó.

• Thủ tướng và toàn bộ nội các phải định kỳ báo cáo, trả lời chất vấn, tranh luận công khai trước quốc hội.
• Có sự tiếp xúc thường xuyên, trực tiếp và hai chiều giữa hành pháp và lập pháp. → Nhánh hành pháp luôn bị đặt dưới sự giám sát chặt chẽ, liên tục và mang tính thể chế.

(2) Chính thể tổng thống

Không tồn tại bất kỳ cơ quan tập thể nào mà tổng thống và nội các phải báo cáo định kỳ.

• Truyền thông giám sát liên tục, quốc hội có thể điều tra hoặc triệu tập về từng vụ việc cụ thể, nhưng không có diễn đàn thường trực buộc tổng thống phải giải trình toàn diện về hoạt động điều hành.
• Kết quả: tổng thống và bộ máy hành pháp hoạt động trong tình trạng tương đối cô lập với các nhánh quyền lực khác.

Hệ quả tiêu cực thường thấy:

• Văn phòng tổng thống dễ rơi vào trạng thái khép kín, hướng nội, được mô tả bằng thuật ngữ “bong bóng tổng thống” (presidential bubble). Các cố vấn thân cận (“inside staff”) thường bị công chúng và giới chính trị bên ngoài cáo buộc là kiêu ngạo, thiếu nhạy cảm và xa rời thực tế.

Kết luận:

Chính thể nghị viện xây dựng cơ chế giám sát hành pháp liên tục, công khai và có tính thể chế cao.

Ngược lại, chính thể tổng thống tạo ra một nhánh hành pháp độc lập mạnh mẽ nhưng thiếu sự kiểm soát thường nhật, dễ dẫn đến sự cô lập chính trị và nguy cơ lạm quyền trong “bong bóng quyền lực”.

8. “CHÍNH TRỊ TRIỀU ĐÌNH” (COURT POLITICS) TRONG CHÍNH THỂ TỔNG THỐNG

“Chính trị triều đình” là một kiểu vận hành quyền lực trong đó mọi hoạt động chính trị xoay quanh một cá nhân duy nhất nắm quyền lực lớn, tương tự như các triều đình quân chủ châu Âu thế kỷ XVII–XVIII. Hiện tượng này xuất hiện cực đoan nhất trong các chế độ độc tài cá nhân (Hitler, Duvalier, Stroessner, Khomeini…), nhưng các nền dân chủ tổng thống cũng có nguy cơ cao hơn nhiều so với dân chủ nghị viện.

Các biểu hiện điển hình gồm:

1. Cạnh tranh khốc liệt để tiếp cận “tai” lãnh đạo – quyền tiếp cận trở thành yếu tố quyết định kết quả chính trị.
2. Những nhân vật không chính trị (người thân, bác sĩ riêng, bạn thời thơ ấu, thư ký cá nhân…) đột nhiên trở thành nhân vật quyền lực (ví dụ: Martin Bormann của Hitler).
3. Văn hoá tâng bốc, che giấu sự thật khó nghe, xây dựng “sự thật thay thế” để làm hài lòng lãnh đạo.
4. Giảm nhẹ vai trò của pháp luật, tăng trọng lượng của ý chí cá nhân lãnh đạo.

So sánh mức độ nguy cơ:

• Chế độ độc tài cá nhân: mức độ cao nhất.
• Chế độ độc tài tập thể (Đảng CSTQ, hoàng tộc Ả Rập Xê Út): vẫn cao nhưng thấp hơn
• Dân chủ nghị viện: gần như không có nguy cơ.
• Dân chủ tổng thống: nguy cơ đáng kể, vì tổng thống có mức độ độc chiếm quyền lực cao hơn thủ tướng rất nhiều.

Ví dụ thực tế trong nền dân chủ tổng thống:

• John F. Kennedy phụ thuộc lớn vào em trai Robert Kennedy.
• Donald Trump thường xuyên được cố vấn và đảng viên tâng bốc, che giấu thông tin bất lợi.

Cách giảm thiểu nguy cơ:

• Hiến pháp: quy định rõ ràng và chặt chẽ giới hạn quyền lực tổng thống.
• Quan trọng hơn: duy trì các chuẩn mực (norms) chính trị:
  • Tôn trọng thượng tôn pháp luật.
  • Tách biệt văn phòng tổng thống khỏi cơ quan thực thi pháp luật quốc gia.
  • Cấm bổ nhiệm người thân vào vị trí quyền lực.
  • Đảm bảo thông tin đưa đến tổng thống phải trung thực, không bị bóp méo theo ý muốn cá nhân.

Kết luận:

Chính thể tổng thống, dù là dân chủ, vẫn chứa đựng tiềm năng “chính trị triều đình” cao hơn nhiều so với chính thể nghị viện do quyền lực tập trung vào một cá nhân duy nhất được dân bầu trực tiếp. Việc ngăn chặn hiện tượng này không chỉ phụ thuộc vào văn bản hiến pháp mà chủ yếu dựa vào việc duy trì và bảo vệ các chuẩn mực dân chủ bền vững trong thực tiễn chính trị.

9. TÍNH LINH HOẠT CỦA TIẾN TRÌNH CHÍNH TRỊ: SO SÁNH HAI MÔ HÌNH

(1) Chính thể nghị viện – Linh hoạt cao

Khi hoàn cảnh thay đổi (mất sự ủng hộ, khủng hoảng chính trị, vấn đề mới nổi…), hệ thống có thể điều chỉnh nhanh chóng và gần như không gây gián đoạn:

• Nội các hiện tại có thể bị thay thế ngay lập tức thông qua biểu quyết bất tín nhiệm hoặc rút sự ủng hộ của đảng liên minh.
• Một thủ tướng bị mất uy tín có thể tự nguyện từ chức hoặc bị thay thế trong vài ngày/tuần mà không cần bầu cử mới.
• Ví dụ điển hình (1974): Thủ tướng Đức Willy Brandt từ chức chỉ sau 12 ngày khi trợ lý thân cận bị lộ là gián điệp Đông Đức. Sau 10 ngày, đảng SPD chọn Helmut Schmidt làm người kế nhiệm → chuyển giao quyền lực êm thấm, không cần điều tra kéo dài, không gây hỗn loạn.

(2) Chính thể tổng thống – Cứng nhắc do nhiệm kỳ cố định

• Tổng thống chỉ có thể bị bãi nhiệm qua thủ tục luận tội cực kỳ phức tạp, kéo dài và hiếm khi thành công.
• Ngay cả khi tổng thống mất năng lực (ốm nặng, mất uy tín nghiêm trọng, chết…), việc thay thế vẫn gây bất ổn lớn.
• Phó tổng thống – người thường không đủ chính danh để lãnh đạo quốc gia – tự động kế nhiệm, có thể dẫn đến khủng hoảng năng lực.

So sánh trực tiếp (1969–1974)

• Richard Nixon (Mỹ): Dính líu vụ Watergate (tổ chức đột nhập trụ sở đảng đối lập, che giấu chứng cứ) → phải trải qua một năm điều tra công khai, quốc hội và dư luận bị tê liệt → cuối cùng mới từ chức (1974).
• Willy Brandt (Đức): Chỉ vì trợ lý bị lộ là gián điệp → tự nhận thấy không thể lãnh đạo hiệu quả → từ chức sau 12 ngày → 10 ngày sau đã có thủ tướng mới.

Kết luận:

Chính thể nghị viện sở hữu tính linh hoạt thể chế vượt trội, cho phép thay đổi lãnh đạo hành pháp nhanh chóng, ít đau đớn và không gây khủng hoảng kéo dài khi hoàn cảnh chính trị thay đổi.

Ngược lại, chính thể tổng thống bị ràng buộc bởi nhiệm kỳ cố định và thủ tục bãi nhiệm nặng nề, dẫn đến tình trạng cứng nhắc, dễ rơi vào khủng hoảng lãnh đạo khi tổng thống mất khả năng hoặc uy tín – dù đó là do bê bối, sức khỏe hay tử vong. Đây là một trong những nhược điểm cố hữu lớn nhất về mặt điều hành của mô hình tổng thống.

10. NHÁNH HÀNH PHÁP ĐƯỢC PHÂN TÁCH TRONG CHÍNH THỂ NGHỊ VIỆN 

Trong chính thể nghị viện, chức năng hành pháp được phân tách rõ ràng thành hai vai trò:

1. Thủ tướng và nội các: lãnh đạo chính trị – hành chính thực sự, chịu trách nhiệm hoạch định và thực thi chính sách hàng ngày.
2. Nguyên thủ quốc gia (nữ hoàng, quốc vương, tổng thống nghi lễ): chỉ mang chức năng biểu tượng, đại diện cho sự thống nhất và liên tục của quốc gia.

Ngược lại, trong chính thể tổng thống, hai vai trò này hợp nhất hoàn toàn vào một người – tổng thống.

Ưu điểm của việc phân tách (chính thể nghị viện):

(1) Đáp ứng nhu cầu tâm lý sâu xa của dân chúng hiện đại 

Con người cần một biểu tượng quốc gia “thuần khiết”, không bị vấy bẩn bởi tranh cãi chính trị hàng ngày. 

Nữ hoàng Anh, Quốc vương Thụy Điển, Thiên hoàng Nhật Bản, Tổng thống Đức (nghi lễ) đều gần như không có thực quyền → có thể trở thành đối tượng của tình cảm quốc gia không điều kiện.

Ví dụ: 

• Cái chết của John F. Kennedy (1963) gây trải nghiệm gần như tôn giáo ở nhiều người Mỹ. 

• Sự thoái vị của Edward VIII (1936) là biến cố chính trị gây sốc nhất nước Anh thế kỷ XX (ngoài hai cuộc thế chiến). 

• Vua Haakon VII của Na Uy (1940–1945) gần như một mình giữ chính phủ không đầu hàng Đức Quốc xã.

(2) Bảo vệ biểu tượng quốc gia khỏi bị chính trị hóa 

Khi nguyên thủ không tham gia tranh cử hay hoạch định chính sách → không bị chia rẽ dư luận theo đảng phái. Ngược lại, tổng thống Mỹ vừa là lãnh đạo chính trị vừa là biểu tượng quốc gia → những người bất đồng chính kiến với ông ấy sẽ bị tước mất đối tượng để tôn kính quốc gia (ví dụ: đảng Cộng hòa thời Obama, đảng Dân chủ thời Trump).

(3) Tránh lạm dụng hào quang biểu tượng vào mục đích chính trị 

Tổng thống Mỹ có thể lợi dụng vị thế nguyên thủ để “bán” những chính sách gây tranh cãi (F.D. Roosevelt, Lyndon Johnson, Nixon, Reagan đều rất thành công khi xuất hiện với tư cách “Tổng thống của toàn dân Mỹ” để thuyết phục công chúng). Trong chính thể nghị viện, cả chính phủ và phe đối lập đều cạnh tranh trên sân chơi bình đẳng hơn, không ai được độc quyền sử dụng “hào quang quốc gia”.

Lý do chính thể tổng thống phải hợp nhất hai vai trò:

Trong mô hình tổng thống, nhánh hành pháp vốn đã yếu vì không kiểm soát được quốc hội. Để bù đắp, người ta phải trao cho tổng thống hào quang biểu tượng tối đa nhằm tăng cường ảnh hưởng chính trị thực tế. Nếu không, tổng thống sẽ quá yếu trong cuộc đối đầu với lập pháp.

Kết luận:

Việc phân tách nguyên thủ nghi lễ và lãnh đạo hành pháp trong chính thể nghị viện mang lại ba lợi ích lớn:

• Đáp ứng tốt hơn nhu cầu tâm lý – tình cảm của dân chúng về một biểu tượng quốc gia “trong sạch”.
• Ngăn chặn việc chính trị hóa và chia rẽ tình cảm quốc gia.
• Tránh tình trạng một bên chính trị độc quyền khai thác “hào quang quốc gia” để áp đặt chính sách.

Ngược lại, sự hợp nhất hai vai trò trong chính thể tổng thống vừa là nguồn sức mạnh (bù đắp cho sự yếu về thể chế), vừa là nguồn bất ổn (làm ô nhiễm biểu tượng quốc gia bằng tranh cãi đảng phái và tạo lợi thế bất công cho phía cầm quyền).

11 TẠI SAO KHÔNG PHẢI MỌI NỀN DÂN CHỦ ĐỀU CHỌN CHÍNH THỂ NGHỊ VIỆN?

Sau khi phân tích, chúng ta thấy chính thể nghị viện vượt trội hơn ở hầu hết các tiêu chí:

• Trách nhiệm giải trình rõ ràng
• Khả năng thực thi chính sách toàn diện cao
• Giám sát hành pháp thường xuyên
• Tính linh hoạt lớn
• Tránh được “chính trị triều đình” và lạm dụng biểu tượng quốc gia

Vậy tại sao trên thế giới vẫn có khoảng một nửa số nền dân chủ chọn hoặc chuyển sang chính thể tổng thống (hoặc bán tổng thống)?

Câu trả lời cốt lõi:

Chính thể nghị viện chỉ hoạt động tốt khi xã hội có mức độ đồng thuận và khả năng hợp tác chính trị cao.

Nó dịch chuyển gần như nguyên vẹn mọi chia rẽ xã hội vào trong bộ máy nhà nước.

Nếu các đảng phái quá phân tán và thù địch lẫn nhau → không thể lập được đa số ổn định → chính phủ liên tục sụp đổ → khủng hoảng chính trị kéo dài.

Các trường hợp thực tế:

1. Ý từ 1945 đến nay: hơn 70 chính phủ trong 80 năm – điển hình của tình trạng bất ổn nghị viện kéo dài.
2. Pháp Đệ tứ Cộng hòa (1946–1958): các đảng lớn (Cộng sản, Công giáo, Xã hội…) không thể hợp tác → trung bình mỗi năm thay một chính phủ → cuối cùng sụp đổ vì cuộc nổi dậy ở Algeria → Charles de Gaulle lập Đệ ngũ Cộng hòa với chế độ bán tổng thống mạnh (1958).
3. Châu Mỹ Latinh: hầu hết các nước học theo mô hình Mỹ ngay từ thế kỷ XIX (Mexico, Brazil, Argentina, Chile, Colombia…).
4. Châu Phi và châu Á: nhiều nước bắt đầu bằng nghị viện (do ảnh hưởng Anh) nhưng sau đó chuyển sang tổng thống hoặc bán tổng thống vì:
   • Xung đột bộ lạc/sắc tộc
   • Nghèo đói và bất ổn kinh tế
   • Cần một lãnh đạo mạnh để giữ đoàn kết quốc gia Ví dụ: Nigeria (1979), Uganda, Ghana, Indonesia (chuyển sang tổng thống trực tiếp), Hàn Quốc (từ 1987)…

Kết luận:

• Chính thể nghị viện là hình thức dân chủ hiệu quả nhất, tinh khiết nhất và dân chủ nhất — nếu đất nước có đủ sự thống nhất và văn hóa thỏa hiệp để duy trì đa số nghị viện ổn định.
• Chính thể tổng thống (hoặc bán tổng thống) thường được chọn như một giải pháp thứ hai khi xã hội quá phân hóa, xung đột sắc tộc/tôn giáo/ý thức hệ quá sâu sắc, hoặc đang trong giai đoạn chuyển đổi từ độc tài → cần một trung tâm quyền lực mạnh để duy trì sự tồn tại của nhà nước.

Tóm lại:

Không phải mọi xã hội đều “đủ trưởng thành chính trị” để vận hành tốt chính thể nghị viện.

Với những nước đó, chính thể tổng thống – dù có nhiều nhược điểm – lại mang đến sự ổn định chính trị tối thiểu cần thiết để nền dân chủ không tan rã.

12. DÂN CHỦ VÀ VẤN ĐỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 

Trong dân chủ, trách nhiệm giải trình là mức độ cử tri có thể thưởng những người cầm quyền khi họ làm đúng ý dân và phạt khi họ làm sai. Đây là cốt lõi của dân chủ, nhưng lại rất khó thực hiện trọn vẹn.

Vấn đề cốt lõi là việc “Thông tin bất cân xứng” (Principal-Agent Problem):

• Cử tri (principal) ủy quyền cho đại biểu và quan chức (agent).
• Quan chức có lợi ích riêng khác với lợi ích của cử tri và nắm giữ gần như toàn bộ thông tin về hoạt động của mình.
• Công việc nhà nước quá phức tạp và khổng lồ: năm 2017, chỉ riêng Federal Register (công báo quy định mới của chính phủ Mỹ) đã dày 61.949 trang – ngay cả nghị sĩ cũng không đọc hết các dự luật mà mình bỏ phiếu. 

→ Cử tri không thể theo dõi chi tiết quan chức đang làm gì → khó quy trách nhiệm chính xác.

Các cơ chế bù đắp hiện có (không cái nào hoàn hảo):

(1) Minh bạch và báo chí chuyên sâu

• Phóng viên làm việc toàn thời gian để “dịch” hoạt động chính trị cho công chúng.
• Các tổ chức như Project Vote Smart công bố hồ sơ bỏ phiếu, bài phát biểu, điểm đánh giá từ hàng trăm nhóm lợi ích. 

→ Hữu ích, nhưng vẫn không thể bao quát hết và vẫn phụ thuộc một phần vào thông tin do quan chức cung cấp.

(2) Tập trung vào đảng phái như một “đội”

• Khi đảng có kỷ luật cao, cử tri chỉ cần theo dõi vài đảng thay vì hàng trăm cá nhân → giảm đáng kể gánh nặng thông tin.
• Mỹ là trường hợp trung gian: cử tri vừa nhìn vào cá nhân nghị sĩ, vừa nhìn vào đảng của họ.

(3) Bầu cử hồi tố (Retrospective Voting) 

Cử tri không cần biết chính xác quan chức đã làm gì, chỉ cần tự hỏi: “Bốn năm qua cuộc sống của tôi và gia đình có tốt hơn không?” 

→ Nếu không → trừng phạt người cầm quyền. 

Ví dụ:

• 1980: Reagan đánh bại Carter bằng câu hỏi nổi tiếng “Are you better off than you were four years ago?”
• 2008: đảng Cộng hòa bị trừng phạt vì khủng hoảng tài chính.
• 2010: đảng Dân chủ lại bị trừng phạt vì kinh tế vẫn chưa hồi phục. 

Nhược điểm lớn: quan chức có thể bị phạt vì những việc hoàn toàn ngoài tầm kiểm soát (ví dụ: Woodrow Wilson 1916 mất 3% phiếu ở các hạt ven biển New Jersey chỉ vì… cá mập tấn công du khách!).

Kết luận: 

• Trách nhiệm giải trình trong dân chủ luôn mang tính không hoàn hảo và chắp vá.
• Cử tri không bao giờ có đủ thông tin để kiểm soát đầy đủ quan chức.
• Thực tế, nhóm có tổ chức (lợi ích nhóm, doanh nghiệp lớn, công đoàn…) thường có khả năng giám sát và gây áp lực tốt hơn rất nhiều so với cử tri thông thường.
• Ba cơ chế trên (báo chí, đảng phái, bầu cử hồi tố) giúp giảm bớt vấn đề, nhưng không thể xóa bỏ hoàn toàn khoảng cách thông tin giữa người dân và người cầm quyền.

→ Dân chủ vẫn hoạt động được là nhờ các quan chức vẫn sợ bị trừng phạt chung (dù không chính xác), nhưng trách nhiệm giải trình thực sự chỉ mạnh với những nhóm cử tri có tổ chức và luôn mang tính thô ráp, cảm tính.

13. GHI CHÚ VỀ THỂ CHẾ VÀ QUYỀN LỰC THỰC TẾ

Khi thiết kế hiến pháp và các thể chế chính trị, một nguyên lý quan trọng thường bị bỏ qua là:

Quyền lực trên văn bản chỉ tồn tại bền vững nếu cơ quan được trao quyền đó thực sự có đủ nguồn lực (nhân sự, thông tin, tổ chức, động cơ) để hành xử quyền lực ấy.

Nếu không, các cơ chế phi chính thức sẽ tự phát hình thành và quyền lực sẽ chuyển dịch âm thầm sang tay những ai có khả năng thực thi nó – dù trên giấy tờ cơ quan cũ vẫn giữ nguyên vị thế.

Hai ví dụ điển hình:

(1) Sự thống trị của nội các đối với quốc hội trong chính thể nghị viện 

Hiến pháp trao quyền tối cao cho quốc hội, nhưng quốc hội quá đông và đa dạng nên không thể tự mình hoạch định chính sách một cách hiệu quả. 

→ Kết quả: nhờ kỷ luật đảng phái chặt chẽ, nội các (chính phủ) đã phát triển các công cụ phi chính thức để kiểm soát quốc hội. Quyền lực thực tế chuyển từ quốc hội sang nội các, dù về mặt hình thức quốc hội vẫn là “tối cao”.

(2) Thượng viện Liên bang Đức (Bundesrat) – trường hợp ngược đời 

Hiến pháp lập Bundesrat để bảo vệ quyền tự trị của các bang (Länder) trước trung ương: đại diện các bang có quyền phủ quyết những luật ảnh hưởng đến thuế, hành chính, lãnh thổ của bang. 

→ Hậu quả không lường trước: Bundesrat trở nên quá quan trọng → các đảng và lãnh đạo trung ương dồn sức can thiệp sâu vào chính trị bang:

• Bầu cử bang thường biến thành “cuộc trưng cầu dân ý cấp quốc gia”.
• Lãnh đạo trung ương gây áp lực buộc các bang thành lập liên minh theo ý mình chỉ để kiểm soát phiếu tại Bundesrat. Kết quả: thay vì tăng cường độc lập, các bang lại bị trung ương khống chế chặt chẽ hơn. Nhiều nhà phân tích cho rằng nếu không có Bundesrat, quyền của các bang vẫn sẽ được Tòa Bảo hiến bảo vệ tốt hơn và chính trị địa phương sẽ độc lập hơn.

Kết luận:

Các thể chế chính trị (living constitution) luôn tự điều chỉnh để quyền lực thực sự nằm trong tay những chủ thể có khả năng và động cơ hành xử quyền lực, bất kể thiết kế ban đầu trên giấy tờ ra sao.

Sai lầm phổ biến của những người soạn hiến pháp là chỉ tập trung vào “choice” (lựa chọn — làm sao để đưa ra quyết định tốt) mà bỏ qua “power” (quyền lực — ai thực sự có khả năng và động cơ để thực thi quyết định đó).

Khi “quyền lực” và “lựa chọn” không được cân bằng ngay từ đầu, thực tế chính trị sẽ tự động sửa chữa thiết kế hiến pháp theo hướng thường trái ngược hoàn toàn với ý định ban đầu của những người lập hiến.

14. CHẾ ĐỘ BÁN TỔNG THỐNG CỦA PHÁP (MÔ HÌNH LAI NGHỊ VIỆN – TỔNG THỐNG)

Sau Thế chiến II, Pháp thiết lập một chính thể nghị viện khá chuẩn mực (Đệ tứ Cộng hòa, 1946–1958). Tuy nhiên, do sự thù địch giữa các đảng phái và kỷ luật đảng yếu, việc thành lập và duy trì liên minh trở nên bất khả thi.

• Tuổi thọ trung bình của một nội các chỉ khoảng sáu tháng.
• Các bộ trưởng không đủ thời gian làm chủ công việc → bộ máy hành chính quan liêu thực sự nắm quyền. 
• Năm 1958, cuộc chiến giành độc lập ở Algeria làm bùng nổ khủng hoảng. Với sự can thiệp của quân đội, chính phủ từ chức và Charles de Gaulle được mời trở lại để thiết kế một hệ thống mới.

Thiết kế ban đầu của Đệ ngũ Cộng hòa (1958)

De Gaulle xây dựng một mô hình lai (hybrid) kết hợp yếu tố nghị viện và tổng thống, trong đó ban đầu yếu tố tổng thống được dự kiến là nghi lễ và yếu tố nghị viện chiếm ưu thế:

• Nội các chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Hạ viện).
• Tổng thống do một đại cử tri đoàn (gồm nghị sĩ và thị trưởng) bầu gián tiếp, có một số quyền đặc biệt: chỉ định thủ tướng, chủ trì chính sách đối ngoại và quốc phòng, tổ chức trưng cầu dân ý, tuyên bố tình trạng khẩn cấp (tối đa sáu tháng).
• Tổng thống không có quyền phủ quyết luật.

Sự chuyển dịch dần dần sang chế độ tổng thống mạnh

Charles de Gaulle (1958–1969) đã biến vị trí tổng thống thành trung tâm quyền lực thực sự:

• Sửa hiến pháp năm 1962: tổng thống được bầu trực tiếp bởi toàn dân → trở thành quan chức duy nhất có chính danh toàn quốc.
• Thiết lập tiền lệ tổng thống có thể cách chức thủ tướng bất cứ lúc nào (1962: buộc Michel Debré từ chức).

Kể từ đó, khi cùng một đảng hoặc liên minh kiểm soát cả chức tổng thống lẫn đa số tại Quốc hội (tình trạng này chiếm hơn 50/65 năm tồn tại của Đệ ngũ Cộng hòa), hệ thống hoạt động gần như chính thể tổng thống:

• Thủ tướng và nội các trở thành công cụ thực thi của tổng thống.
• Tổng thống quyết định đường lối lớn; thủ tướng chỉ quản lý công việc hàng ngày và làm cầu nối với Quốc hội.

Các biện pháp hiến định tăng cường quyền hành pháp

Để tránh tình trạng bất động như Đệ tứ Cộng hòa, Hiến pháp 1958 quy định nhiều công cụ hạn chế quyền lực Quốc hội:

• Nội các (chứ không phải lãnh đạo Quốc hội) quyết định lịch làm việc và điều kiện sửa đổi dự luật.
• Giới hạn số lượng ủy ban thường trực chỉ còn sáu → mỗi ủy ban quá đông (trên 100 thành viên) và phạm vi quá rộng → không thể hình thành các nhóm chuyên gia độc lập như trước.

Như vậy, sự thống trị của hành pháp đối với lập pháp – vốn thường đạt được một cách phi chính thức nhờ kỷ luật đảng ở các nước nghị viện khác – đã được ghi trực tiếp vào hiến pháp ở Pháp.

Đặc dị lớn nhất: Hiện tượng “đồng thuận” (cohabitation)

Khi đảng của tổng thống không kiểm soát đa số tại Quốc hội (đã xảy ra ba lần: 1986–1988, 1993–1995, 1997–2002):

• Quyền hành pháp thực tế dịch chuyển mạnh về phía thủ tướng (do thủ tướng mới là người có đa số Quốc hội ủng hộ).
• Tổng thống chỉ còn giữ một số lĩnh vực truyền thống (đối ngoại, quốc phòng) và vai trò nghi lễ.
• Hai lãnh đạo hành pháp cùng tồn tại, thậm chí cùng đại diện Pháp tại hội nghị quốc tế (chia thời gian phát biểu!).

Hiện tượng này khiến người ta nói vui rằng Pháp có hai hiến pháp luân phiên:

• Khi cùng đảng → chế độ siêu tổng thống.
• Khi khác đảng → chế độ nghị viện gần như cổ điển.

Hiện nay (tính đến 2025), Tổng thống Emmanuel Macron và đảng La République En Marche vẫn kiểm soát đa số Quốc hội, do đó công tắc hiến pháp đang ở vị trí “tổng thống mạnh”.

Kết luận:

Mô hình Pháp là một trong những ví dụ điển hình nhất về chế độ bán tổng thống (semi-presidentialism). Nó được sinh ra từ nhu cầu khắc phục bất ổn nghị viện nghiêm trọng, và qua thực tiễn đã tiến hóa thành một hệ thống trong đó yếu tố tổng thống chiếm ưu thế tuyệt đối trong điều kiện bình thường, nhưng vẫn giữ khả năng chuyển đổi linh hoạt sang mô hình nghị viện khi cấu hình đảng phái thay đổi. Đây là giải pháp sáng tạo, song cũng chứa đựng những bất định thể chế cố hữu mà không mô hình thuần nghị viện hay thuần tổng thống nào gặp phải.

15. CHẾ ĐỘ TỔNG THỐNG MEXICO: MỘT THỂ CHẾ TRONG QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI SÂU SẮC

Chế độ tổng thống México là một ví dụ điển hình về sự tương tác phức tạp giữa cấu trúc hiến định chính thức và các thiết chế phi chính thức (đảng phái, nhóm lợi ích, truyền thông).

Giai đoạn 1930–2000: Hệ thống “tổng thống đế chế” dưới sự thống trị của PRI

Sau hơn một thập niên hỗn loạn (1910–1925) với nội chiến và khoảng một triệu người chết, Đảng Cách mạng Thể chế (PRI) thiết lập quyền bá chủ kéo dài bảy thập kỷ.

• Dù Hiến pháp 1917 quy định tam quyền phân lập kiểu Mỹ, trên thực tế Quốc hội và Tòa án tối cao hoàn toàn phụ thuộc vào tổng thống.
• PRI kiểm soát gần như tuyệt đối mọi vị trí dân cử.
• Tổng thống nắm quyền lực gần như không giới hạn trong nhiệm kỳ sáu năm (sexenio), nhưng bị ràng buộc bởi truyền thống bất thành văn nghiêm ngặt: cấm tái cử (no reelección). 

→ Đây chính là “van an toàn” duy nhất ngăn chặn sự tập trung quyền lực trở thành độc tài vĩnh viễn: cứ sáu năm, tổng thống mãn nhiệm (thông qua ảnh hưởng rất lớn của mình trong đảng) lại chọn người kế nhiệm.

Cơ chế này tạo ra tính linh hoạt đáng kể:

• Khi dư luận thiên tả → tổng thống kế nhiệm thường thuộc cánh tả.
• Sau một tổng thống tham nhũng → thường là một nhà cải cách lên thay.

Tuy nhiên, quyền lực quá lớn và thời gian đủ dài để tích lũy tài sản bất chính khiến tham nhũng trở thành vấn đề kinh niên. Một số nhà phân tích thậm chí cho rằng chính tham nhũng là “giá phải trả” để các tổng thống tự nguyện rời bỏ quyền lực sau sáu năm.

Giai đoạn chuyển đổi dân chủ (1982–2000)

Ba đời tổng thống cải cách liên tiếp thuộc PRI (de la Madrid, Salinas, Zedillo) đã tự phá bỏ hệ thống bá quyền của chính đảng mình:

• Từng bước mở cửa chính trị và kinh tế.
• Đặc biệt dưới thời Ernesto Zedillo (1994–2000):
  • Năm 1997: PRI mất đa số tại Hạ viện lần đầu tiên trong lịch sử → tổng thống không còn kiểm soát hoàn toàn Quốc hội.
  • Zedillo chấp nhận và thậm chí hoan nghênh sự mất quyền này, coi đó là cơ hội thiết lập quan hệ bình thường với lập pháp.
  • Ông thực hiện nhiều cải tổ mạnh mẽ: sa thải toàn bộ 2.300 sĩ quan cơ quan chống ma túy tham nhũng, chỉ giữ lại 600 người sạch; cắt giảm quỹ đen khổng lồ của tổng thống, v.v.

Năm 2000: Vicente Fox (đảng PAN đối lập) đánh bại PRI → lần đầu tiên trong 71 năm, México có tổng thống không thuộc PRI. Chuyển đổi dân chủ hoàn tất.

México hiện đại (2000–nay): Từ “siêu tổng thống” đến chế độ kiểm soát và cân bằng thực sự

• Từ 2000 trở đi, không đảng nào chiếm đa số tuyệt đối tại Quốc hội trong phần lớn thời gian.
• Các tổng thống (Fox 2000–2006, Calderón 2006–2012, Peña Nieto 2012–2018, López Obrador 2018–2024, và đương nhiệm Claudia Sheinbaum) đều phải đàm phán, thỏa hiệp với Quốc hội đối lập → tình trạng “lộn xộn” nhưng lành mạnh của cơ chế checks and balances (kiểm soát và cân bằng).
• Quyền lực tổng thống bị cắt giảm mạnh so với thời kỳ PRI bá chủ.

Kết luận:

Trong vòng chưa đầy hai thập niên (1982–2000), thể chế chính trị México thay đổi hoàn toàn về bản chất mà không cần sửa một dòng trong Hiến pháp 1917.

Sự thay đổi này xuất phát hoàn toàn từ sự sụp đổ của cấu trúc phi chính thức từng thống trị đất nước – hệ thống đảng cầm quyền duy nhất PRI.

Trường hợp México minh chứng rõ ràng nhất cho luận điểm:

Cấu trúc chính trị thực tế (living constitution) không nằm trong văn bản hiến pháp, mà nằm trong cách thức các đảng phái, nhóm lợi ích và truyền thông đại chúng tổ chức, định hình, và giải quyết các xung đột chính trị trong xã hội.”

Khi cấu trúc phi chính thức thay đổi, thể chế chính trị có thể chuyển từ gần như độc tài tổng thống sang dân chủ đa nguyên cạnh tranh mà hiến pháp trên giấy tờ vẫn giữ nguyên như cũ.