Bản tiếng Anh: Power and Choice

Tác giả: W. Phillips Shively

Tóm lược bởi Nguyễn Huy Vũ

Chương 14. Chính thể nghị viện

Các chủ đề chính cần lưu ý trong chương này

Khác với chính thể tổng thống, chính thể nghị viện không thiết kế sự phân quyền nghiêm ngặt hay hệ thống kiềm chế và đối trọng phức tạp. Cuộc bầu cử duy nhất trên phạm vi toàn quốc là bầu nghị viện. Sau đó, chính nghị viện sẽ chỉ định nội các để đảm nhận các chức năng hành pháp của nhà nước.

Nội các không hoạt động độc lập: nó duy trì mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với nghị viện và có thể bị bãi nhiệm bất cứ lúc nào thông qua biểu quyết bất tín nhiệm của đa số nghị sĩ.

Để tránh tình trạng hỗn loạn trong quản trị quốc gia, nội các gần như luôn thiết lập cơ chế kiểm soát chặt chẽ đối với hoạt động của nghị viện. Phương thức phổ biến và hiệu quả nhất để thực thi sự kiểm soát này chính là thông qua đảng phái chính trị: đảng chiếm đa số (hoặc liên minh đa số) áp dụng kỷ luật đảng để bảo đảm các nghị sĩ thuộc đảng mình ủng hộ chương trình nghị sự của nội các.

Trong chương này và chương 15, chúng tôi sẽ tiến hành khảo sát các thiết chế chính thức được thiết lập nhằm vận hành các nền dân chủ đương đại.

Chương hiện tại dành để phân tích chính thể nghị viện – mô hình có cấu trúc lý thuyết đơn giản hơn, đồng thời cũng là hình thức chiếm gần một nửa tổng số các nền dân chủ trên thế giới.

Như có thể quan sát trên bản đồ ở Hình 14.1, phần lớn các quốc gia châu Âu đều theo chính thể nghị viện, bên cạnh một số quốc gia ở châu Phi và châu Á.

Dẫu vậy, đối với nhiều độc giả Hoa Kỳ, chính thể nghị viện có thể sẽ khá xa lạ, bởi Hoa Kỳ thuộc nhóm thiểu số các nền dân chủ vận hành theo chính thể tổng thống – mô hình sẽ được trình bày chi tiết ở chương tiếp theo.

Sự khác biệt cơ bản giữa hai mô hình nằm ở cách thức hình thành nhánh hành pháp:

• Trong chính thể tổng thống, người đứng đầu hành pháp (tổng thống) và cơ quan lập pháp được bầu ra qua những cuộc bầu cử riêng biệt. Ngay cả khi hai cuộc bầu cử diễn ra cùng ngày (như tại Hoa Kỳ), cử tri vẫn bỏ phiếu độc lập: một lá phiếu cho tổng thống, một lá phiếu khác cho các thành viên Quốc hội.
• Trong chính thể nghị viện, công dân chỉ thực hiện duy nhất một lần bỏ phiếu—đó là bầu các thành viên nghị viện. Chính nghị viện sau đó sẽ tự mình kiến tạo nhánh hành pháp (nội các) từ trong hàng ngũ của mình. Không tồn tại cuộc bầu cử trực tiếp nào của toàn dân dành cho thủ tướng hay các thành viên nội các.

Những nguyên tắc nền tảng xác định một chính thể nghị viện cổ điển (thuần túy) bao gồm như sau:

Nguyên tắc thứ nhất:

Công dân trực tiếp bầu ra một nghị viện gồm vài trăm đại biểu. Nghị viện này là thiết chế duy nhất trong quốc gia được bầu trực tiếp bởi toàn dân. Các đạo luật do nghị viện thông qua mang tính tối thượng về pháp lý: không cá nhân nào, không tòa án nào, cũng không cơ quan quyền lực nào khác có thẩm quyền phủ quyết hoặc hủy bỏ chúng.

Nguyên tắc thứ hai: 

Toàn bộ quyền hành pháp của quốc gia (quản lý bộ máy hành chính, điều hành quan hệ đối ngoại, v.v.) được giao phó cho một nội các do nghị viện tuyển chọn.

Gần như toàn bộ thành viên nội các đồng thời là nghị sĩ và tiếp tục giữ ghế trong nghị viện trong khi đảm nhận các trọng trách hành pháp. Ngay cả người đứng đầu nội các (được gọi là Thủ tướng, Thủ hiến, hay Thủ tướng liên bang tùy quốc gia) cũng vẫn giữ vị trí nghị sĩ thường trực tại nghị viện.

Nguyên tắc thứ ba:

Nội các chỉ nắm giữ quyền hành pháp khi và chỉ khi còn nhận được tín nhiệm từ đa số nghị viện.

Bất cứ lúc nào, một biểu quyết bất tín nhiệm thông thường (đạt đa số tuyệt đối hoặc đa số đơn giản tùy quy định) cũng có thể khiến nội các bị bãi nhiệm và buộc phải thành lập một nội các mới. Hiện tượng này được gọi là “chính phủ sụp đổ” hoặc “chính phủ mất tín nhiệm”.

Ví dụ: Tháng 5 năm 2005, Đảng Bảo thủ đối lập tại Canada đệ trình kiến nghị bất tín nhiệm nhằm vào chính phủ thiểu số của Đảng Tự do, với hy vọng buộc phải tổ chức bầu cử sớm mà họ tin mình sẽ thắng. Kiến nghị đã thất bại chỉ với cách biệt một phiếu sau khi Thủ tướng Đảng Tự do thuyết phục được một nghị sĩ Bảo thủ bỏ phiếu chống lại kiến nghị bằng cách trao cho bà một ghế trong nội các.

Nguyên tắc thứ tư:

Mối quan hệ kiểm soát là đối xứng và hai chiều: nghị viện có thể bãi nhiệm nội các bất cứ lúc nào, thì ngược lại, người đứng đầu nội các (thủ tướng) thường cũng được hiến pháp trao quyền giải tán nghị viện và triệu tập một cuộc tổng tuyển cử mới. Quyền này thường được sử dụng khi nội các không còn tập hợp được đủ sự ủng hộ để thông qua các dự luật quan trọng, hoặc khi muốn xin lại một sự ủy thác mới từ cử tri.

Ví dụ: Năm 2011, Thủ tướng Ireland Brian Cowen – trước tình trạng sự ủng hộ trong chính đảng của mình tan rã vì các biện pháp khắc khổ mà ông cho là cần thiết – đã từ chức lãnh đạo đảng và yêu cầu giải tán nghị viện, dẫn đến một cuộc bầu cử trước thời hạn.

Nói một cách cô đọng, chính thể nghị viện thuần túy được kiến tạo trên bốn nguyên tắc đã trình bày.

So với chính thể tổng thống, đây là một mô hình đơn giản hơn về mặt cấu trúc bởi nó cố ý từ chối mọi hình thức phân quyền. Toàn bộ quyền lực chính trị thực chất đều tập trung vào hai thiết chế hòa quyện chặt chẽ: nghị viện và nội các – cơ quan chỉ tồn tại và duy trì được nhờ sự tín nhiệm liên tục của nghị viện.

Nội các điều hành bộ máy nhà nước hàng ngày và giữ vai trò chủ động soạn thảo các dự luật; nghị viện là cơ quan thông qua và biến chúng thành luật. Khác hẳn với Hoa Kỳ – nơi hành pháp và lập pháp là hai lực lượng đối trọng – trong chính thể nghị viện, hai nhánh quyền lực này gắn bó hữu cơ, gần như “liền một khối” (joined at the hip).

Sự tập trung quyền lực này được thiết kế nhằm bảo đảm việc ra quyết định chính sách diễn ra nhanh chóng, rõ ràng và dứt khoát: về nguyên tắc, nội các và đa số nghị viện phải đồng thuận trên các vấn đề trọng đại trong phần lớn thời gian; nếu không, nội các sẽ sụp đổ và được thay thế ngay lập tức.

Tại hầu hết các chính thể nghị viện, không tòa án nào hay bất kỳ thiết chế bên ngoài nào có thẩm quyền phủ quyết hoặc ngăn chặn ý chí chung của nội các và nghị viện.

1. NGUYÊN THỦ QUỐC GIA

Mọi nền dân chủ nghị viện đều duy trì một nguyên thủ quốc gia riêng biệt, với vai trò gần như thuần túy nghi lễ và biểu tượng.

• Tại các nước quân chủ lập hiến (Anh, Đan Mạch, Thụy Điển, Tây Ban Nha, Hà Lan, Nhật Bản, Thái Lan, v.v.), vị trí này do quốc vương hoặc nữ vương đảm nhiệm.
• Tại các nước cộng hòa nghị viện (Đức, Ý, Ấn Độ, Ireland, Israel, Singapore, v.v.), chức năng tương tự được giao cho một quan chức mang danh xưng tổng thống.

Những quốc vương, nữ vương hoặc tổng thống này hầu như không nắm thực quyền chính trị. Họ không điều hành chính sách, không chỉ huy nội các, cũng không lãnh đạo chính phủ – nhiệm vụ đó thuộc về thủ tướng và nội các. Vai trò của nguyên thủ quốc gia chỉ giới hạn ở các hoạt động nghi thức: ký ban hành luật (hình thức), tiếp nhận đại sứ, khai mạc kỳ họp quốc hội và đóng vai trò biểu tượng của sự liên tục quốc gia.

Không được nhầm lẫn các quốc gia này với chính thể tổng thống (sẽ được trình bày ở chương 15), nơi tổng thống chính là người đứng đầu hành pháp thực sự. Trong chính thể nghị viện, nguyên thủ quốc gia – dù là vua hay tổng thống – đều được cố ý thiết kế để không có quyền lực chính trị thực chất.

Vai trò kép của nguyên thủ quốc gia

Trong điều kiện bình thường, nguyên thủ quốc gia chỉ thực thi các chức năng nghi lễ và biểu tượng: khánh thành bệnh viện, tiếp đón nguyên thủ nước ngoài, trao tặng huân chương và thể hiện sự thống nhất dân tộc.

Tuy nhiên, tại hầu hết các chính thể nghị viện đều tồn tại một quyền lực dự bị tiềm tàng: trong trường hợp xảy ra khủng hoảng hiến định cực kỳ nghiêm trọng hoặc bộ máy nhà nước thông thường sụp đổ, vị nguyên thủ vốn gần như vô quyền ấy sẽ được kỳ vọng đứng ra đảm nhận quyền lực khẩn cấp đặc biệt để bảo vệ sự tồn vong của quốc gia.

Ví dụ điển hình: Ngày 9 tháng 4 năm 1940, khi Đức Quốc xã bất ngờ tấn công Na Uy, chính Quốc vương Haakon VII – chứ không phải nội các – đã kiên quyết bác bỏ tối hậu thư đầu hàng của Đức, kêu gọi toàn dân kháng chiến và thành lập một chính phủ hợp pháp lưu vong tại London, nhờ đó duy trì được chủ quyền Na Uy trong suốt cuộc chiến.

Chức năng chính trị thường nhật duy nhất của nguyên thủ quốc gia

Trong điều kiện bình thường, nguyên thủ quốc gia (quân chủ hoặc tổng thống nghi lễ) chỉ có một nhiệm vụ chính trị thực chất: sau tổng tuyển cử hoặc khi nội các sụp đổ, vị này chính thức mời một lãnh đạo đảng phái trong nghị viện đứng ra tổ chức nội các mới.

Tuy nhiên, ngay cả hành vi này cũng hầu như không mang tính tùy ý. Tại đa số tuyệt đối các chính thể nghị viện, những quy ước hiến định chặt chẽ đã xác định rõ nguyên thủ phải mời ai:

• thông thường là lãnh đạo đảng (hoặc liên minh trước bầu cử) giành được đa số tuyệt đối ghế trong nghị viện;
• hoặc, nếu không đảng nào có đa số tuyệt đối, thì lãnh đạo chứng minh được khả năng tập hợp một liên minh đa số có thể vận hành.

Do đó, vai trò của nguyên thủ quốc gia gần như thuần túy nghi thức: công nhận và hợp thức hóa đa số nghị viện đã hình thành, chứ không phải tự mình lựa chọn thủ tướng theo ý chí cá nhân.

2. NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CHÍNH PHỦ

Phân biệt nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu chính phủ:

Trong chính thể nghị viện luôn tồn tại song song hai vai trò riêng biệt:

• Nguyên thủ quốc gia (quốc vương/nữ vương hoặc tổng thống nghi lễ): đại diện biểu tượng cho sự thống nhất dân tộc, chỉ thực thi các chức năng nghi lễ.
• Người đứng đầu chính phủ (thủ tướng, thủ hiến, thủ tướng liên bang, thủ tướng liên bang, v.v.) cùng nội các: nắm giữ và thực thi toàn bộ quyền hành pháp thực chất. Họ chỉ đạo bộ máy hành chính nhà nước, điều hành chính sách đối ngoại và quốc phòng, soạn thảo ngân sách quốc gia và chủ động xây dựng các chính sách lớn.

Người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm chính trị hoàn toàn đối với việc điều hành quốc gia hằng ngày, trong khi nguyên thủ quốc gia đứng ngoài và vượt lên trên chính trị, mang trọng lượng biểu tượng và nghi lễ của cả dân tộc.

Trong chính thể tổng thống, chức năng của nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu chính phủ được hợp nhất vào một vị trí duy nhất: tổng thống. Tổng thống không chỉ là biểu tượng thống nhất của dân tộc—đại diện cho sự an ủi, đoàn kết và quyết tâm quốc gia trong những thảm họa lớn lao hoặc bi kịch đẫm máu—mà đồng thời còn là người đứng đầu hành pháp, chịu trách nhiệm về ngoại giao, chỉ huy quân đội, giám sát bộ máy hành chính, soạn thảo ngân sách và khởi xướng các chính sách lớn. Ví dụ, Donald Trump chính là hiện thân của vai trò kép này: với tư cách nguyên thủ quốc gia, ông là biểu tượng mà người Mỹ mong đợi sẽ mang lại sự vỗ về, đoàn kết và sức mạnh tinh thần trong những biến cố quốc gia đau thương; với tư cách người đứng đầu chính phủ, ông điều hành quan hệ đối ngoại, lãnh đạo lực lượng vũ trang, quản lý bộ máy hành chính và thúc đẩy các chương trình nghị sự lập pháp quan trọng.

Khi một đảng duy nhất giành được đa số tuyệt đối ghế trong nghị viện, việc thành lập nội các diễn ra một cách trực tiếp và rõ ràng:

• Lãnh đạo đảng ấy tự động trở thành người đứng đầu chính phủ (thủ tướng, thủ tướng liên bang, thủ hiến, v.v.).
• Sau đó, ông/bà bổ nhiệm các đảng viên cùng đảng (đôi khi có thêm đồng minh) đảm nhiệm các bộ khác nhau: ngoại giao, quốc phòng, tài chính, y tế, giáo dục, nông nghiệp, v.v.

Kết quả là một nội các đơn đảng đa số được hậu thuẫn bởi một đa số nghị viện ổn định, từ đó có thể điều hành quốc gia một cách mạch lạc và hiệu quả trong suốt nhiệm kỳ lập pháp.

Khi không đảng nào giành được đa số tuyệt đối ghế trong nghị viện, hai hoặc nhiều đảng có tổng số ghế đạt đa số phải lập thành một chính phủ liên minh. Các đảng liên minh sẽ đàm phán và ký kết thỏa thuận ràng buộc, thường bao gồm:

• Phân chia các chức danh bộ trưởng (ví dụ: Đảng A chỉ định Thủ tướng, Bộ trưởng Ngoại giao, Bộ trưởng Tài chính và Bộ trưởng Nông nghiệp; Đảng B chỉ định Bộ trưởng Quốc phòng, Bộ trưởng Nội vụ, v.v.).
• Một chương trình lập pháp chung và cam kết rằng tất cả các đảng thành viên sẽ luôn bỏ phiếu thống nhất tại nghị viện để ủng hộ mọi dự luật do nội các liên minh đề xuất.

Nhờ thỏa thuận liên minh này, dù nội các bao gồm nhiều đảng khác nhau, nó vẫn được bảo đảm một đa số làm việc ổn định trong nghị viện.

Trong chính thể nghị viện, một nội các mới luôn phải được thành lập sau mỗi kỳ tổng tuyển cử. Tuy nhiên, giữa các kỳ bầu cử, nội các có thể bị thay thế nhanh chóng mà không cần giải tán nghị viện mỗi khi nó mất đi sự tín nhiệm của đa số nghị sĩ.

Các tình huống thường gặp:

• Một đảng trong liên minh rút khỏi chính phủ.
• Đảng cầm quyền hoặc liên minh cầm quyền chia rẽ về chính sách.
• Dự luật quan trọng bị bác bỏ hoặc kiến nghị bất tín nhiệm được thông qua.

Khi đó, nội các hiện tại “sụp đổ” (mất đa số). Nguyên thủ quốc gia sẽ mời thủ tướng đương nhiệm hoặc một lãnh đạo đảng khác trong nghị viện thử đàm phán để thành lập một liên minh đa số mới. Nếu thành công, một nội các mới được tuyên thệ nhậm chức và chính phủ tiếp tục hoạt động mà không cần bầu cử. Chỉ khi không thể tập hợp được đa số khả thi nào, nguyên thủ quốc gia (hoặc thường là thủ tướng) mới giải tán nghị viện và tuyên bố tổng tuyển cử trước thời hạn.

Ngay cả khi không xảy ra khủng hoảng, việc thay đổi thủ tướng giữa các kỳ bầu cử vẫn diễn ra hết sức đơn giản trong chính thể nghị viện.

Sau khi Đảng Lao động giành đa số tại Hạ viện trong tổng tuyển cử năm 2005, Thủ tướng Tony Blair tuyên bố sẽ không tại vị trọn nhiệm kỳ thứ ba mà sẽ từ chức trước kỳ bầu cử tiếp theo, một phần vì uy tín cá nhân của ông đã bị tổn hại nghiêm trọng do ủng hộ cuộc chiến Iraq. Tháng 6 năm 2007, ông từ nhiệm. Không cần tổ chức tổng tuyển cử mới. Đảng Lao động chỉ cần bầu lãnh đạo mới – Gordon Brown – và ông Brown lập tức trở thành Thủ tướng, lập nội các mới. Đa số nghị viện không thay đổi, chính phủ tiếp tục hoạt động liền mạch. Ví dụ này minh họa rõ tính linh hoạt của chính thể nghị viện: người đứng đầu chính phủ có thể được thay thế bất cứ lúc nào, miễn là vẫn tồn tại một đa số nghị viện ổn định.

Có hai cách để hình thành nội các: 

Nếu một đảng nắm đa số → Đảng trưởng sẽ phân bổ nội các. → Cho đến trước khi cuộc bầu cử kế tiếp diễn ra, nội các có thể thay đổi. Thủ tướng có thể thay đổi nội các, hoặc đảng cử một lãnh đạo mới và người này sẽ nắm vai trò là thủ tướng. → Đảng cầm quyền sẽ nắm quyền cho đến hết nhiệm kỳ. 

Trong trường hợp không đảng nào nắm đa số ở nghị viện. → Hai hoặc nhiều đảng có thể liên minh để hình thành nội các chính phủ bằng cách chia các vị trí trong chính quyền và đồng ý về một khung chính sách chung. → Cho đến trước khi diễn ra kỳ bầu cử kế tiếp, nếu một đảng trong liên minh cầm quyền từ bỏ liên minh, thì điều này đòi hỏi phải thương thảo cho một liên minh mới với các đảng khác để cầm quyền đến hết nhiệm kỳ; nếu không thành công trong việc lập liên minh mới, một cuộc bầu cử sớm sẽ được thực hiện. 

3. SỰ KIỂM SOÁT CỦA NỘI CÁC ĐỐI VỚI NGHỊ VIỆN

Tại sao nội các buộc phải kiểm soát được nghị viện?

Để chính thể nghị viện vận hành trơn tru và ổn định, nội các phải có khả năng kiểm soát một cách đáng tin cậy đa số nghị viện đang hậu thuẫn mình.

Nếu nội các có thể bị lật đổ một cách tùy tiện chỉ vì tâm trạng nghị viện thay đổi, thì không ai chấp nhận được tình trạng ấy; chính phủ sẽ rơi vào tình trạng bất ổn kinh niên.

Yêu cầu này đặc biệt quan trọng trong các chính phủ liên minh. Khi ghế nội các được phân bổ dựa trên số ghế của từng đảng, hợp đồng ngầm là mỗi đảng liên minh phải đều đặn cung cấp phiếu bầu để ủng hộ chương trình của nội các. Nếu một đảng không thể hoặc không muốn bảo đảm kỷ luật bỏ phiếu, các đảng còn lại sẽ cảm thấy bị lừa dối, niềm tin tan vỡ và liên minh nhanh chóng sụp đổ.

Cộng hòa thứ nhất của Ý (1945–1994) là minh chứng điển hình: Đảng Dân chủ Thiên Chúa giáo (DC) gần như luôn là đảng trụ cột trong mọi liên minh cầm quyền, nhưng nội bộ đảng lại phân hóa sâu sắc và không bao giờ kiểm soát được phiếu bầu của chính mình một cách hiệu quả. Hậu quả là trong gần nửa thế kỷ, Ý đã trải qua 51 chính phủ khác nhau (thời gian tồn tại trung bình dưới một năm) — trở thành một trong những nền dân chủ nghị viện bất ổn nhất châu Âu thời hậu chiến.

Sự thống trị thực tế của nội các đối với nghị viện

Tại các chính thể nghị viện vận hành trơn tru, nội các thực sự chi phối gần như tuyệt đối đối với nghị viện.

Mô hình thông thường rất rõ ràng:

• Nội các soạn thảo và trình hầu hết các dự luật quan trọng (trong đó có ngân sách quốc gia).
• Nghị viện thảo luận công khai – đây là sân khấu chính để phe đối lập chỉ trích và thu hút sự chú ý của công chúng.
• Một vài sửa đổi nhỏ có thể được chấp nhận, nhưng nội dung cốt lõi của dự luật hầu như không bao giờ bị bác bỏ hay thay đổi cơ bản.
• Nhờ kỷ luật đảng phái nghiêm ngặt, đa số nghị viện của chính phủ luôn bảo đảm dự luật được thông qua.

Do đó, nghị viện thường chủ yếu đóng vai trò diễn đàn tranh luận công khai và hợp thức hóa, trong khi thực chất chỉ là con dấu cao su cho những quyết định đã được nội các định đoạt từ trước.

Đây không phải là một khiếm khuyết của hệ thống, mà chính là hệ quả tất yếu của  nguyên tắc thiết kế: tập trung quyền hành pháp và lập pháp nhằm bảo đảm khả năng quản trị nhanh chóng và nhất quán.

Nghịch lý về sự thống trị của nội các

Thoạt nhìn, đây là một nghịch lý: một nội các do nghị viện bầu ra, tồn tại nhờ sự tín nhiệm của nghị viện và có thể bị bãi nhiệm bất cứ lúc nào, lại chính là cơ quan kiểm soát nghị viện ấy.

Tuy nhiên, sự đảo ngược quyền lực này không chỉ hợp logic—mà còn là tất yếu.

Lý do rất đơn giản:

Các thành viên nội các không phải là nghị sĩ bình thường. Họ chính là lãnh đạo cao nhất của các đảng phái—những chính khách dày dạn kinh nghiệm, đầy tham vọng và sở hữu kỹ năng chính trị xuất sắc nhất quốc gia. Họ nắm trong tay quyền uy, uy tín, nguồn lực tổ chức và ảnh hưởng bầu cử cần thiết để áp đặt kỷ luật đảng nghiêm ngặt.

Một khi đã đạt được các vị trí hành pháp cao nhất, họ có mọi động cơ để sử dụng những đòn bẩy này nhằm bảo đảm nghị viện không thể làm xáo trộn việc điều hành của mình. Do đó, trên thực tế, nội các vừa là sản phẩm của nghị viện, vừa là chủ nhân của nghị viện.

Kỷ luật đảng phái: Cơ chế thực chất của sự kiểm soát nghị viện

Như đã phân tích ở chương 11, đảng phái chính trị không chỉ tập hợp cử tri; chúng còn kiến tạo những tổ chức có cấu trúc thứ bậc, trong đó một nhóm nhỏ lãnh đạo có thể kiểm soát hiệu quả số đông thành viên.

Trong chính thể nghị viện, chính hệ thống thứ bậc nội bộ đảng này là công cụ quyết định giúp nội các chi phối nghị viện.

Các bộ trưởng không chỉ là nghị sĩ thông thường; họ chính là lãnh đạo cao nhất (hoặc những nhân vật quyền lực hàng đầu) trong nhóm nghị sĩ của đảng mình. Họ nắm giữ các công cụ thưởng phạt quyết định sự nghiệp của mọi nghị sĩ:

• Thời lượng phát biểu trong các phiên tranh luận
• Phân công vào các ủy ban danh giá
• Cơ hội thăng tiến lên các vị trí thứ trưởng hoặc bộ trưởng trong tương lai
• Sự bảo trợ của đảng và nguồn lực tranh cử cho các kỳ tái cử

Đối với các nghị sĩ ghế sau (backbenchers), con đường thăng tiến chính trị gần như hoàn toàn phụ thuộc vào sự trung thành với lãnh đạo đảng. Phản kháng sẽ bị trừng phạt tức thì: mất đặc quyền, bị giáng cấp, hoặc bị khai trừ khỏi đảng – điều đồng nghĩa với việc kết thúc sự nghiệp chính trị.

Như vậy, chính nhờ vị thế thống trị trong bộ máy đảng phái mà các thành viên nội các biến quyền lực lý thuyết của nghị viện thành sự thống trị thực tế của nhánh hành pháp.

4. NGHỊ VIỆN THỰC SỰ LÀM GÌ?

Tại sao sinh viên Mỹ khó hình dung được vai trò thực tế của nghị viện

Đối với những người được đào tạo trong hệ thống phân quyền kiểu Mỹ, vai trò thực sự của nghị viện trong chính thể nghị viện thường gây bối rối: dù về mặt lý thuyết là cơ quan tối cao, trên thực tế nghị viện gần như hoàn toàn bị nội các chi phối.

Về lập pháp, hầu hết các nghị viện chỉ đóng vai trò con dấu cao su:

• Trong kỳ họp 2009–2010, Hạ viện Anh đã thông qua 100 % (47/47) dự luật do nội các trình.
• Giai đoạn 1967–1971, nội các Anh đề xuất 1.772 sửa đổi cho các dự luật của chính mình → 1.770 sửa đổi được thông qua (tỷ lệ thành công 99,9 %). Ngược lại, các nghị sĩ không thuộc chính phủ đề xuất 4.198 sửa đổi → chỉ 210 được chấp nhận (tỷ lệ thành công vỏn vẹn 5 %).

Những con số này minh họa rõ ràng sự kiểm soát tuyệt đối của nội các đối với tiến trình lập pháp. Do đó, các chức năng thực tiễn chủ yếu của nghị viện chỉ còn là tranh luận công khai, giám sát trách nhiệm và hợp thức hóa dân chủ—chứ không phải là khởi xướng hay định hình luật pháp một cách độc lập.

Chức năng thực tế của nghị viện trong lập pháp

Rõ ràng là việc quyết định dự luật nào sẽ trở thành luật không phải là vai trò chính của nghị viện trong chính thể nghị viện.

Trong mô hình quyền lực hòa quyện này, hành pháp và lập pháp về mặt hiến định phải phối hợp để tạo ra luật pháp. Tuy nhiên, qua nhiều thập niên, các nội các đã hoàn thiện nghệ thuật tự bảo vệ bằng cách kiểm soát tuyệt đối đa số nghị viện của mình; vì thế, ngày nay nó đã trở thành một sự thừa nhận phổ quát rằng chính nội các—chứ không phải nghị viện—mới là tác giả và kiến trúc sư thực sự của các đạo luật.

Nhiệm vụ thực tiễn của nghị viện chỉ còn là tranh luận công khai, chỉnh sửa ở mức độ lề, hợp thức hóa dân chủ và cuối cùng là phê chuẩn những gì nội các đã định đoạt từ trước.

Liệu nghị viện có phải là một cơ quan thừa thãi? – Không, vì bốn lý do thiết yếu

Dù quyền lực lập pháp bị hạn chế, nghị viện trong chính thể nghị viện tuyệt nhiên không vô dụng. Nó đảm nhiệm bốn chức năng không thể thay thế – ba chức năng tương đồng với quốc hội trong chính thể tổng thống, và một chức năng độc đáo:

(1) Tranh luận công khai

Nghị viện là sân khấu công khai chính yếu để các đảng đối lập vạch trần điểm yếu của dự luật chính phủ và khơi dậy dư luận. Áp lực ấy đôi khi buộc nội các phải sửa đổi hoặc rút lại dự luật.

(2) Giám sát chi tiết dự luật

Mọi dự luật phức tạp đều được xem xét từng điều khoản. Các khiếm khuyết kỹ thuật thường được phát hiện trong quá trình này, khiến chính nội các phải đưa ra sửa đổi khắc phục (như trường hợp Anh 1967–1971: gần như toàn bộ sửa đổi của chính phủ là phản ứng trước những vấn đề nghị viện chỉ ra).

(3) Giám sát hành pháp

Nghị viện theo dõi cách nội các thực thi chính sách. Các công cụ chính:

• Bài phát biểu thường niên (Thượng đỉnh Ngai vàng hoặc tương đương) và cuộc tranh luận toàn diện về chương trình cầm quyền.
• Phiên chất vấn (đỉnh cao là Prime Minister’s Question Time tại Anh) – nơi các bộ trưởng phải trực diện trả lời ngay lập tức dưới ống kính truyền hình.

Tuy nhiên, chức năng giám sát này yếu hơn nhiều so với chính thể tổng thống, bởi các ủy ban nghị viện thường nhỏ, thiếu nhân sự chuyên môn và không có quyền triệu tập nhân chứng. Khả năng điều tra thực chất vì thế chủ yếu rơi vào tay từng nghị sĩ cá nhân – những người hiếm khi sánh được với đội ngũ chuyên gia của hành pháp.

(4) Nguồn gốc và môi trường đào luyện nhánh hành pháp (chức năng độc đáo)

Nghị viện không chỉ là cơ quan lập pháp – nó còn là vườn ươm duy nhất, nơi huấn luyện, tuyển chọn và vận hành toàn bộ đội ngũ hành pháp chính trị.

• Gần như mọi bộ trưởng, thứ trưởng đều là nghị sĩ đương nhiệm.
• Năm 2012 tại Anh, 101/650 nghị sĩ Hạ viện đang giữ các vị trí hành pháp; thêm khoảng 100 nghị sĩ đối lập chính đang làm “Bộ trưởng bóng tối” chờ ngày thay thế. Cứ ba nghị sĩ thì một người hoặc đang nắm quyền hành pháp, hoặc đang chuẩn bị nắm quyền.
• Các bộ trưởng tương lai được tôi luyện qua nhiều năm tại nghị viện: học tập quy tắc nghị trường, chứng tỏ năng lực tranh luận, xây dựng liên minh, và ngay cả khi đã vào nội các vẫn duy trì tiếp xúc hàng ngày với đồng nghiệp. Tóm lại: nghị viện sản sinh, đào luyện, tuyển chọn và là nơi trú đóng của những người thực sự điều hành quốc gia.

Kết luận

Trong chính thể tổng thống (như Hoa Kỳ), sức mạnh của quốc hội nằm ở chỗ đối trọng với hành pháp. Trong chính thể nghị viện, sức mạnh của nghị viện nằm ở chỗ cung cấp và duy trì hành pháp. Vì thế, nghị viện không phải là “con cá yếu ớt”, mà chính là vườn ươm không thể thiếu và hệ thống hỗ trợ sự sống của chính phủ dân chủ.

5. UỶ BAN NGHỊ VIỆN

Các ủy ban Quốc hội Mỹ nổi tiếng là những cơ quan độc lập, “gai góc” mà ngay cả tổng thống cũng phải dè chừng: chúng thường xuyên “giết chết” dự luật (kể cả dự luật do Nhà Trắng khởi xướng), ngăn chặn đề cử nhân sự (khoảng 1/13 đề cử của tổng thống thất bại chỉ vì ủy ban không hành động) và buộc hành pháp phải thương lượng hoặc nhượng bộ.

Ngược lại, các ủy ban nghị viện trong chính thể nghị viện được cố ý thiết kế yếu và không đe dọa nội các. Lý do mang tính cấu trúc: Để chính thể nghị viện vận hành hiệu quả, quyền lực phải tập trung tối đa vào tay lãnh đạo đảng và nội các. Những ủy ban độc lập mạnh sẽ phá vỡ sự thống nhất ấy và khiến việc hình thành chính phủ nhất quán trở nên bất khả thi.

Do đó:

• Ủy ban vẫn phải tồn tại (vì hàng trăm dự luật mỗi năm cần được xem xét chi tiết).
• Nhưng mọi biện pháp đều được thực thi để ngăn chúng trở thành trung tâm quyền lực đối trọng.

Trường hợp cực đoan của Anh (cho đến gần đây)

• Hầu như không có ủy ban thường trực chuyên trách lập pháp.
• Với mỗi dự luật chính phủ, một Ủy ban Dự luật Công cộng tạm thời (Public Bill Committee) được thành lập mới hoàn toàn.
• Thành viên chỉ được chỉ định cho riêng dự luật đó → không có cơ hội hình thành chuyên môn lâu dài hay sự gắn kết nhóm.
• Không nhân sự cố định, không quyền triệu tập nhân chứng, không tổ chức điều trần công khai.
• Hệ quả: ủy ban có thể đề xuất sửa đổi, nhưng không bao giờ có khả năng ngăn chặn hay viết lại cơ bản dự luật của nội các.

Không phải mọi chính thể nghị viện đều cực đoan theo mô hình Anh truyền thống:

• Hầu hết các quốc gia thấy việc duy trì ủy ban thường trực tiện lợi và hiệu quả hơn là thành lập một nhóm mới cho mỗi dự luật.
• Ngay cả Vương quốc Anh cũng đã thiết lập một số ủy ban thường trực có giới hạn tại Hạ viện (đặc biệt từ năm 1979 và được tăng cường đáng kể từ 2010) với nhiệm vụ chính là giám sát hành pháp và bộ máy hành chính, chứ không phải xem xét lại dự luật.

Tuy nhiên, ngay cả trong những hệ thống hiện đại hơn này, các ủy ban thường trực vẫn bị đặt dưới sự kiểm soát chặt chẽ của nội các và lãnh đạo đảng:

• Chủ tịch và thành viên ủy ban vẫn do các “trưởng roi” đảng chỉ định.
• Chính phủ luôn nắm đa số tuyệt đối trong mọi ủy ban.
• Ủy ban hiếm khi có quyền triệu tập nhân chứng hoặc tài liệu trái với ý chí chính phủ.
• Chúng không thể ngăn chặn hoặc viết lại cơ bản các dự luật chính phủ — vai trò chỉ giới hạn ở giám sát, cố vấn và thỉnh thoảng gây khó chịu công khai cho các bộ trưởng, chứ không phải phủ quyết hay kiến tạo chính sách độc lập.

Do đó, dù các ủy ban nghị viện tại Thụy Điển, Đức hay Anh quốc thời kỳ sau 2010 mạnh hơn rõ rệt so với các ủy ban tạm thời kiểu Anh cũ, chúng vẫn cách xa rất xa về mức độ độc lập và quyền phủ quyết mà các ủy ban Quốc hội Mỹ đang sở hữu.

6. THƯỢNG VIỆN TRONG CÁC CHÍNH THỂ NGHỊ VIỆN

Nguyên tắc nền tảng của chính thể nghị viện là tập trung quyền lực nhằm bảo đảm việc điều hành quốc gia diễn ra nhanh chóng và hiệu quả.

Sự tồn tại của một hệ thống lưỡng viện mạnh sẽ trực tiếp mâu thuẫn với nguyên tắc này. Trong chính thể tổng thống như Hoa Kỳ, việc hai viện Quốc hội do hai đảng khác nhau kiểm soát là hiện tượng thường thấy (ví dụ sau cuộc bầu cử giữa kỳ năm 2010, Đảng Cộng hòa chiếm đa số tại Hạ viện trong khi Đảng Dân chủ nắm đa số tại Thượng viện).

Nếu trong chính thể nghị viện, mọi đạo luật đều đòi hỏi sự đồng thuận của cả hai viện thì khả năng kiểm soát tiến trình lập pháp của nội các sẽ bị suy giảm nghiêm trọng.

Do đó, dù phần lớn các chính thể nghị viện đều theo mô hình lưỡng viện, thượng viện luôn được thiết kế để rất yếu về chính trị.

Hai quy tắc cốt lõi bảo vệ quyền thống trị của nội các:

(1) Nội các chỉ chịu trách nhiệm trước hạ viện. → Chỉ hạ viện mới có quyền lật đổ chính phủ bằng biểu quyết bất tín nhiệm. Không một thượng viện nào trong các chính thể nghị viện được sở hữu quyền lực này.

(2) Quyền phủ quyết lập pháp của thượng viện bị hạn chế nghiêm ngặt. → Thông thường nó chỉ có quyền trì hoãn, chứ không được quyền ngăn chặn vĩnh viễn các dự luật chính phủ.

Ví dụ điển hình – Vương quốc Anh:

House of Lords (Thượng viện Anh) có thể bác bỏ hoặc sửa đổi dự luật, nhưng quyền phủ quyết chỉ mang tính tạm ngừng (suspensive veto):

• Theo Đạo luật Nghị viện 1911 và 1949, nếu Hạ viện thông qua lại cùng dự luật đó trong kỳ họp tiếp theo (thường sau khoảng một năm), dự luật sẽ trở thành luật mà không cần sự đồng ý của House of Lords.
• Đối với dự luật tài chính (ngân sách, thuế), thời hạn thậm chí chỉ là một tháng.

Kết quả: hạ viện được dân bầu – và do nội các kiểm soát đa số – luôn là cơ quan lập pháp tối cao thực sự.

7. ƯU ĐIỂM VÀ NHƯỢC ĐIỂM CỦA CHÍNH QUYỀN THEO MÔ HÌNH NGHỊ VIỆN

Chính thể nghị viện có hai ưu điểm đặc thù và hai nhược điểm lớn khiến nó khác biệt rõ rệt với chính thể tổng thống.

Ưu điểm 1: Phản ứng nhanh chóng và nhất quán trước các biến cố mới

Nhờ quyền lực hành pháp và lập pháp được hòa quyện, các chính thể nghị viện có khả năng ứng phó nhanh và dứt khoát trước những thách thức đột xuất.

Minh họa điển hình: các cú sốc dầu mỏ 1973–1979

• Các quốc gia theo chính thể nghị viện (Anh, Pháp, Đức, Na Uy, Nhật Bản…) đã nhanh chóng xây dựng và ban hành những chính sách năng lượng quốc gia toàn diện (tiết kiệm năng lượng, thuế mới, dự trữ chiến lược, chương trình hạt nhân) chỉ trong vài tháng đến vài năm.
• Ngược lại, hệ thống tổng thống phân quyền của Mỹ mất hơn một thập kỷ mới tạo ra được những đạo luật rời rạc, từng bước, liên tục bị chặn đứng bởi quyền phủ quyết của tổng thống, thủ tục filibuster tại Thượng viện, Quốc hội chia rẽ, tranh chấp liên bang–tiểu bang và các phán quyết của Tối cao Pháp viện.

Nguyên nhân: Trong chính thể nghị viện, một đạo luật chỉ cần một điều kiện duy nhất — đa số có kỷ luật tại hạ viện. Khi nội các đã quyết định chính sách, gần như chắc chắn nó sẽ nhanh chóng được biến thành luật và áp dụng thống nhất trên toàn quốc.

Trong các hệ thống phân quyền, vô số điểm phủ quyết (veto của tổng thống, filibuster, xét xử hiến định, quyền tự trị của tiểu bang) khiến việc hành động nhanh và đồng bộ trên phạm vi toàn quốc trở nên cực kỳ khó khăn.

Ưu điểm 2: Trách nhiệm giải trình rõ ràng và trực tiếp

Trong chính thể nghị viện, trách nhiệm chính sách luôn minh bạch và không thể thoái thác:

• Đảng (hoặc liên minh) nắm đa số tại hạ viện đồng thời chính là chính phủ.
• Cử tri biết chính xác ai phải chịu trách nhiệm về tình hình hiện tại và sẽ thưởng hay phạt đúng người vào kỳ bầu cử tiếp theo.
• Các đảng cầm quyền không có lý do biện minh nếu không thực hiện được cam kết tranh cử, bởi họ đồng thời kiểm soát cả hành pháp lẫn đa số lập pháp.

Ngược lại, trong các hệ thống phân quyền mạnh (đặc biệt là Hoa Kỳ), trách nhiệm được cố ý phân tán giữa nhiều trung tâm quyền lực độc lập:

• Tổng thống có thể đổ lỗi cho Quốc hội.
• Quốc hội có thể quy trách nhiệm cho tổng thống hoặc Tối cao Pháp viện.
• Tối cao Pháp viện có thể tuyên bố luật vi hiến.
• Các tiểu bang có thể từ chối hợp tác.

Ví dụ điển hình: năm 1948, Tổng thống Harry Truman đã vận động tranh cử trên toàn quốc bằng cách chỉ trích “Quốc hội thứ 80 không làm gì cả” do Đảng Cộng hòa kiểm soát — dù chính ông là người đứng đầu nhánh hành pháp. Kiểu đổ lỗi như vậy là bất khả thi trong chính thể nghị viện.

Hệ quả:

Bầu cử trong chính thể nghị viện mang trọng lượng chính sách lớn hơn nhiều: cử tri thực chất đang chọn chính phủ tương lai và chương trình của nó, chứ không chỉ chọn một nhánh trong một hệ thống phân quyền. Đảng hoặc liên minh chiến thắng buộc phải — và có đủ điều kiện cấu trúc để — thực thi những gì đã hứa, nếu không sẽ phải đối mặt với sự trừng phạt bầu cử rõ ràng vào lần sau.

Nhược điểm 1: Thiếu cơ chế bảo vệ thiểu số và nguy cơ bạo chúa đa số

Chính thể nghị viện gần như không có rào chắn thể chế nào trước một đa số quyết tâm.

Một khi đảng hoặc liên minh nắm đa số ổn định tại hạ viện, họ thường có thể thông qua bất kỳ đạo luật nào mình muốn — nhanh chóng, trọn vẹn và hầu như không có khả năng bị nguyên thủ quốc gia, thượng viện hay tòa án phủ quyết thực sự.

Ngược lại, trong chính thể tổng thống, một thiểu số dù thua tại nghị viện vẫn còn nhiều tuyến phòng thủ:

• Quyền phủ quyết của tổng thống
• Xét xử hiến định (Tối cao Pháp viện)
• Thủ tục filibuster tại thượng viện (ở Mỹ)
• Chính quyền tiểu bang → Một đa số sát nút hầu như không bao giờ đủ để thông qua luật gây tranh cãi.

Sự vắng mặt của các điểm phủ quyết này chính là mặt trái của ưu điểm “ra quyết định nhanh” đã nêu trước đó.

• Khi phe đa số trong hạ viện ôn hòa và có trách nhiệm → hiệu quả là một lợi thế rõ ràng.
• Khi đa số hung hăng, cực đoan hoặc chỉ đơn thuần thiếu cân nhắc → chính sự hiệu quả ấy trở thành nguy cơ: hệ thống gần như không có phanh hãm đối với những đạo luật vội vã, gây chia rẽ hoặc mang tính áp bức.

Do đó, chính thể nghị viện vốn dĩ dễ tổn thương trước bạo chúa đa số và cung cấp cho các nhóm thiểu số ít cơ chế bảo vệ cấu trúc hơn rất nhiều so với các hệ thống phân quyền.

Nhược điểm 2: Nguy cơ bất ổn kinh niên

Khi không đảng nào giành đa số tuyệt đối – kết quả thường thấy trong phép bầu cử theo tỷ lệ – chính phủ buộc phải được thành lập bởi liên minh đa đảng.

Liên minh bản chất chỉ là hôn nhân chính trị vì lợi ích, không phải vì nguyên tắc. Nếu các đảng thành viên còn đồng thuận rộng rãi thì việc điều hành vẫn hiệu quả. Nhưng khi xuất hiện bất đồng nghiêm trọng (kinh tế, tôn giáo, đối ngoại…), một đảng có thể rút khỏi liên minh, nội các “sụp đổ” và phải đàm phán lại đa số mới.

Ở phần lớn chính thể nghị viện, việc này vẫn nằm trong tầm kiểm soát và thậm chí là lành mạnh: các liên minh thay đổi, nhưng thường nhanh chóng hình thành được chính phủ thay thế ổn định.

Tuy nhiên, ở một số hệ thống, sự phân mảnh đảng phái quá cao hoặc khoảng cách ý thức hệ quá lớn khiến không thể duy trì được đa số bền vững. Hệ quả là chuỗi chính phủ ngắn ngủi liên tiếp, gây tê liệt và làm mất lòng tin nghiêm trọng của công chúng.

Các ví dụ lịch sử về bất ổn kinh niên:

• Đức thời Weimar (1919–1933): 20 nội các trong 14 năm → mở đường cho Hitler lên nắm quyền.
• Đệ tứ Cộng hòa Pháp (1946–1958): 24 chính phủ trong 12 năm → kết thúc bằng việc de Gaulle áp đặt mô hình bán tổng thống.
• Ý (1945–nay): 69 chính phủ trong 78 năm (tính đến 2025), tuổi thọ trung bình ~13 tháng.

Ngược lại, nhiều nước nghị viện theo bầu cử tỷ lệ vẫn đạt được sự ổn định đáng kể nhờ kỷ luật liên minh và văn hóa thỏa hiệp:

• Các nước Bắc Âu (Thụy Điển, Đan Mạch, Na Uy)
• Benelux (Hà Lan, Bỉ, Luxembourg)
• Đức và Áo từ sau 1950

Kết luận

Bất ổn không phải là đặc tính tất yếu của chính thể nghị viện, nhưng nó trở thành mối nguy hiểm chết người khi hệ thống bầu cử tạo ra một nghị viện quá phân mảnh và văn hóa chính trị thiếu các chuẩn mực cần thiết để duy trì thỏa hiệp lâu dài.

8. CHÚNG TA CẦN BỔ SUNG ĐỘ PHỨC TẠP ĐỂ TRÁNH ĐƠN GIẢN HOÁ QUÁ MỨC

Cho đến nay, chương này đã trình bày một mô hình lý thuyết “thuần túy” của chính thể nghị viện – một hình mẫu lý tưởng mà không quốc gia nào tuân thủ một cách tuyệt đối, dù Vương quốc Anh là trường hợp gần nhất.

Việc tôi thường xuyên sử dụng các từ hạn định như “thường”, “nói chung” chính là để phản ánh rằng thực tế luôn phức tạp hơn.

So với các chính thể tổng thống (sẽ được phân tích ở chương sau), tiến trình lập pháp trong chính thể nghị viện vẫn rõ ràng đơn giản và nhanh chóng hơn rất nhiều đối với nội các. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là tự động hay không có tranh cãi.

Hầu hết các nền dân chủ nghị viện hiện đại đều đã bổ sung những thiết chế nhằm làm dịu sự độc quyền quyền lực gần như tuyệt đối của nội các:

• Chế độ liên bang (Đức, Canada, Ấn Độ, Úc, Bỉ): nhiều lĩnh vực chính sách quan trọng được đưa ra khỏi tay nội các và nghị viện trung ương, giao cho các tiểu bang.
• Các ủy ban nghị viện tương đối mạnh và độc lập (Đức, Thụy Điển, và Vương quốc Anh từ sau cải cách 2010): làm giảm mức độ chi phối hoàn toàn của nội các đối với nghị viện.
• Tòa Bảo hiến có quyền xét xử hiến định thực chất (Đức, Áo, Tây Ban Nha, Ấn Độ…): nghị viện không còn là cơ quan quyết định cuối cùng về tính hợp hiến.

Do đó, dù gần như mọi chính thể nghị viện đều có một số ngoại lệ và cơ chế điều tiết, các nguyên tắc cốt lõi đã nêu – hòa quyện quyền lực, nội các thống trị, kỷ luật đa số – vẫn giữ nguyên giá trị giải thích. Tiến trình lập pháp vẫn đơn giản và thông suốt hơn hẳn so với các chính thể tổng thống điển hình.

Để tìm hiểu thêm về sự đa dạng thực tế của các nghị viện, có thể tham khảo trang web của Liên minh Nghị viện Thế giới (Inter-Parliamentary Union): http://www.ipu.org.

9. NGHỊ VIỆN ĐỒNG THUẬN 

Biến thể quan trọng nhất so với mô hình nghị viện “thuần túy” kiểu Westminster là chính thể nghị viện đồng thuận (consensus parliamentarism), xuất hiện chủ yếu tại Bắc Âu lục địa: Đức, Áo, Bỉ, Hà Lan và các nước Bắc Âu.

Các quốc gia này cố ý làm mờ ranh giới chính phủ – đối lập và giảm độc quyền quyền lực của nội các nhằm đạt được sự đồng thuận rộng hơn cùng tính liên tục chính sách dài hạn.

Những đặc trưng chính phân biệt nghị viện đồng thuận với mô hình đa số của Anh:

(1) Một phần lớn quá trình làm chính sách được đưa ra khỏi nghị viện, chuyển vào các cơ quan tham vấn rộng (ủy ban hoàng gia, hội đồng chuyên gia, cơ chế tân hữu trị) nơi mọi đảng phái và đối tác xã hội cùng đàm phán trước khi dự luật được trình nghị viện.

(2) Các ủy ban nghị viện mạnh và thực sự đa đảng: chức chủ tịch và ghế được phân bổ theo tỷ lệ cho tất cả các đảng (kể cả đảng đối lập). Việc đối lập giữ ghế chủ tịch ủy ban là bình thường.

(3) Chính phủ thiểu số phổ biến và ổn định: liên minh chiếm dưới 50 % ghế vẫn có thể cầm quyền vì các đảng đối lập thường cam kết không bỏ phiếu bất tín nhiệm và hợp tác lập pháp.

(4) Chính sách ít thay đổi đột ngột giữa các kỳ bầu cử vì phe đối lập đã tham gia xây dựng chính sách ngay từ đầu.

Ưu điểm

• Chính sách ổn định và liên tục hơn dù chính phủ thay đổi.
• Mức độ đồng thuận trong xã hội cao hơn.
• Giảm nguy cơ cải cách cực đoan, gây chia rẽ.

Nhược điểm chính

• Trách nhiệm giải trình bị làm mờ: cử tri khó xác định ai thực sự chịu trách nhiệm thành – bại (“ai cũng có trách nhiệm, nên không ai chịu trách nhiệm”).

Nguồn gốc

Nghị viện đồng thuận thường hình thành khi kết hợp

(a) hệ thống bầu cử tỷ lệ → liên minh đa đảng thường trực và

(b) văn hóa chính trị thỏa hiệp, tin cậy (đặc trưng Bắc Âu).

Các nước có bầu cử kiểu tỷ lệ nhưng văn hóa đối đầu (Ý, Hy Lạp, Tây Ban Nha trước 1990) không phát triển được cùng mức độ đồng thuận.

Tóm lại: nghị viện đồng thuận tự nguyện hy sinh một phần quyền lực nguyên trạng và trách nhiệm rõ ràng của mô hình nghị viện thuần túy để đổi lấy tính bao quát cao hơn và sự ổn định dài hạn.

10. NGHỊ VIỆN TRONG CÁC CHẾ ĐỘ PHI DÂN CHỦ

Nhiều chế độ độc tài hoặc lai ghép vẫn duy trì một cơ quan lập pháp mang tên “nghị viện”, nhưng hoạt động hoàn toàn khác với nghị viện trong các nền dân chủ nghị viện.

Trường hợp điển hình nhất là Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc Trung Quốc (NPC):

• Khoảng 3.000 đại biểu, chỉ họp 9–14 ngày mỗi năm
• Không được bầu tự do: đại biểu do các đại hội địa phương (đã bị Đảng kiểm soát) chọn gián tiếp
• Khoảng 70 % thành viên là cán bộ nhà nước hoặc đảng viên
• Luôn thông qua 100 % mọi dự luật và nhân sự do lãnh đạo trình
• Chưa từng bác bỏ bất kỳ đề xuất nào của chính phủ

Tuy nhiên, NPC không hoàn toàn chỉ là vật trang trí. Nó thực hiện bốn chức năng quan trọng đối với chế độ:

(1) Kênh phản hồi có kiểm soát Các đại biểu không phải quan chức được phép trình hàng nghìn kiến nghị cá nhân mỗi năm. Dù không có khả năng thông qua, chúng giúp lãnh đạo trung ương nắm bắt tâm tư ngoài Bắc Kinh.

(2) Tham vấn công chúng sơ khởi (từ 1998) Một số dự luật được công bố lấy ý kiến trước khi trình NPC phê chuẩn cuối cùng. Phần lớn ý kiến bị bỏ qua, nhưng đôi khi vẫn dẫn đến điều chỉnh nhỏ.

(3) Biểu tượng thống nhất quốc gia Một đại hội quy mô lớn với đại biểu từ mọi tỉnh, dân tộc, ngành nghề tạo hình ảnh một đất nước đoàn kết.

(4) Hợp thức hóa hình thức Nghi thức “thông qua” luật và bổ nhiệm nhân sự tại NPC mang lại vẻ ngoài hợp hiến cho những quyết định thực chất đã được Đảng Cộng sản đưa ra từ trước.

Tóm lại: các “nghị viện con dấu cao su” trong chế độ độc tài không làm chính sách, nhưng vẫn cung cấp cho chế độ phản hồi có kiểm soát, biểu tượng đoàn kết dân tộc và tính hợp thức thủ tục – những công cụ giá trị trong một hệ thống không cho phép báo chí tự do và xã hội dân sự độc lập.

11. CHÍNH QUYỀN NGHỊ VIỆN Ở ẤN ĐỘ

Cơ cấu hiến định tổng quát mà Ấn Độ lựa chọn vào năm 1947 chủ yếu dựa trên mô hình nghị viện Anh, song cũng vay mượn một số thiết chế từ Hoa Kỳ. Giống như trường hợp Hoa Kỳ trong thế kỷ XIX, Ấn Độ là một ví dụ điển hình về quá trình tiến hóa của cấu trúc quyền lực nhà nước thông qua tiền lệ và thực tiễn chính trị. Phải mất bốn thập niên đầu tiên để làm rõ mối quan hệ quyền lực giữa các nhánh chính quyền.

Theo khung hiến pháp, Ấn Độ có quốc hội lưỡng viện:

• Hạ viện (Lok Sabha – Hội đồng Nhân dân)
• Thượng viện (Rajya Sabha – Hội đồng các Bang)

Thủ tướng và nội các chịu trách nhiệm trước Lok Sabha, trong khi Tổng thống chỉ đóng vai trò nguyên thủ mang tính biểu tượng, tương đối yếu. Như vậy, về cơ bản Ấn Độ là một chính thể nghị viện khá chuẩn mực, nhưng khác biệt ở hai điểm lớn:

(1) Là một nhà nước liên bang với quyền tự trị chính sách đáng kể của các bang;

(2) Sở hữu một Tòa án Tối cao mạnh mẽ có quyền tuyên bố hành vi của cả lập pháp lẫn hành pháp là vi hiến.

Khi giành độc lập năm 1947, Ấn Độ đối mặt với vô vàn thách thức: nghèo đói (thu nhập bình quân đầu người hiện nay khoảng 6.600 USD, thuộc 25 % thấp nhất thế giới), dân số khổng lồ (1,4 tỷ người), chia rẽ sâu sắc về dân tộc và tôn giáo (ba tôn giáo lớn: Ấn giáo, Sikh giáo, Hồi giáo; hơn 15 ngôn ngữ chính), và di sản hơn hai thế kỷ bị thực dân Anh đô hộ.

Trong bốn thập niên đầu, hai vấn đề lớn đã được giải quyết bằng thực tiễn chính trị:

(1) Vị thế của Tổng thống

Hiến pháp ban đầu trao cho Tổng thống nhiều quyền rộng, và về lý thuyết có thể phát triển thành một phủ tổng thống độc lập. Tuy nhiên, sự thống trị tuyệt đối của Đảng Quốc đại (Congress) trong giai đoạn 1947–1989 khiến điều đó không xảy ra. Đảng Quốc đại kiểm soát cả hai viện quốc hội và hầu hết chính quyền bang → các cử tri đoàn bầu Tổng thống đều do Quốc đại chi phối → các Thủ tướng Quốc đại chỉ chọn những nhân vật yếu, dễ bảo để làm Tổng thống. Kết quả: chức năng Tổng thống dần trở thành nghi thức, tương tự Nữ hoàng Anh. Quy chế này được chính thức hóa bằng Tu chính án Hiến pháp năm 1976: Tổng thống “phải” hành động theo lời khuyên của Thủ tướng và Nội các.

(2) Quan hệ giữa Quốc hội và Tòa án Tối cao

Cuộc đối đầu đạt đỉnh năm 1967 khi Tòa án Tối cao tuyên bố một số cải cách ruộng đất của chính phủ vi hiến vì xâm phạm quyền cơ bản về sở hữu tài sản. Từ 1967–1971, Tòa liên tục bác bỏ nhiều đạo luật với lập luận rằng các quyền cơ bản là phần “bất khả xâm phạm” của Hiến pháp. Năm 1971, Thủ tướng Indira Gandhi giải tán Lok Sabha, kêu gọi bầu cử sớm với khẩu hiệu duy nhất: “Quốc hội hay Tòa án – ai mới là tối thượng?”. Đảng Quốc đại thắng lớn (352/518 ghế), coi đó là chính danh dân chúng trao cho Quốc hội. Quốc hội lập tức sửa hiến pháp, bổ sung điều khoản: “Bất chấp bất kỳ quy định nào trong Hiến pháp này, Quốc hội có quyền sửa đổi, bổ sung, thay đổi hoặc bãi bỏ bất kỳ điều khoản nào của Hiến pháp”. Năm 1973, sau phiên tranh tụng dài nhất lịch sử, Tòa án Tối cao buộc phải chấp nhận quyền tối thượng của Quốc hội trong việc sửa đổi Hiến pháp.

Nhờ hai quá trình trên – thiết lập quyền tối thượng của Quốc hội và Nội các trước Tổng thống, rồi trước Tòa án Tối cao – Ấn Độ đã củng cố vững chắc một hệ thống nghị viện kiểu Anh.

Về hoạt động thực tế của Lok Sabha:

• Giống House of Commons (Hạ viện của Anh) , Lok Sabha nắm toàn quyền thông qua hoặc bác bỏ luật; Nội các phụ thuộc vào sự tín nhiệm của nó.
• Tuy nhiên, kỷ luật đảng phái nghiêm ngặt khiến Nội các thực chất chi phối Lok Sabha (2009–2014: 178/213 dự luật chính phủ được thông qua; 0/372 dự luật tư nhân (private member´s bill) thành công).
• Nội các còn có quyền ban hành sắc lệnh khi Quốc hội không họp – ban đầu chỉ dành cho việc khẩn cấp, nay thường được dùng để thông qua các chính sách gây tranh cãi.
• Dù vậy, Lok Sabha vẫn là diễn đàn tranh luận sôi nổi, đặc biệt trong “Giờ chất vấn” (Question Hour) theo truyền thống Anh và các cuộc tranh luận lớn – đôi khi hỗn loạn đến mức nghị sĩ ném ghế, xé tài liệu, hoặc thậm chí mang tiền mặt vào phòng họp để tố cáo mua phiếu (như vụ thỏa thuận hạt nhân Mỹ–Ấn 2008).

Tóm lại, dù trải qua nhiều biến động và đôi khi hỗn loạn, hệ thống nghị viện mà Lok Sabha là trung tâm đã chứng tỏ khả năng thích nghi và bền vững đáng kể trong bối cảnh một quốc gia đa dạng, phức tạp và từng bị thực dân hóa lâu dài như Ấn Độ.

12. ĐỨC: NGHỊ VIỆN ĐỒNG THUẬN VỚI CƠ CHẾ PHÂN QUYỀN VÀ KIỂM SOÁT LẪN NHAU MẠNH MẼ

Đức vận hành một chính thể nghị viện đồng thuận (consensus parliamentarism), nhưng khác biệt căn bản với kiểu Bắc Âu (Thụy Điển, Na Uy) ở chỗ: thay vì chủ yếu đưa việc làm chính sách ra khỏi nghị viện để đàm phán trong các ủy ban hoàng gia, Đức cố ý phân tán quyền lực tại vô số điểm để không ai có thể độc chiếm và buộc mọi quyết định phải trải qua thương lượng bắt buộc.

Hệ thống này được thiết kế năm 1949 tại Tây Đức (sau đó áp dụng cho toàn nước Đức thống nhất từ 1990) trong bối cảnh ký ức về thảm họa Hitler còn rất sống động. Cả các lực lượng chiếm đóng (Pháp, Anh, Mỹ) lẫn những người Đức soạn thảo Hiến pháp đều muốn ngăn chặn triệt để khả năng xuất hiện một nhà độc tài mới. Do đó, quyền lực đã bị cố ý phân mảnh theo cách mà người Mỹ quen gọi là “checks and balances” (kiểm soát và cân bằng) – một đặc trưng hiếm thấy trong các chính thể nghị viện, kể cả kiểu đồng thuận.

Các cơ chế chính làm suy giảm quyền tối thượng của Bundestag (Hạ viện) và Nội các:

(1) Chế độ liên bang mạnh: Nhiều lĩnh vực quan trọng (giáo dục, cảnh sát, văn hóa, quy hoạch đô thị…) thuộc thẩm quyền độc quyền hoặc đồng thẩm quyền của 16 bang (Länder). So với Ấn Độ, chính quyền liên bang Đức có ít công cụ can thiệp vào các bang hơn.

(2) Tòa Bảo hiến Liên bang (Bundesverfassungsgericht): Là một trong những tòa hiến pháp dễ tiếp cận và quyền lực nhất thế giới:

• Đã cấm chính phủ liên bang giải tán Đảng Cộng sản,
• Đã ngăn lập đài truyền hình quốc gia,
• Đã định hình luật phá thai, luật bầu cử, luật giám sát công dân… → Quốc hội không còn là cơ quan tối cao về tính hợp hiến.

(3) Thượng viện rất mạnh: Bundesrat

• Thành viên do chính quyền các bang chỉ định (không bầu trực tiếp).
• Có quyền phủ quyết tuyệt đối đối với mọi đạo luật ảnh hưởng đến quyền lợi hành chính, tài chính hoặc lãnh thổ của các bang (chiếm khoảng hơn 1/3 tổng số đạo luật sau cải cách 2006).
• Từ 1991–2018, liên minh cầm quyền tại Bundestag chỉ kiểm soát đa số tại Bundesrat trong 13/28 năm → buộc phải liên tục thỏa hiệp với phe đối lập.

(4) Ủy ban nghị viện mạnh và đa đảng

• Hơn 20 ủy ban thường trực có đội ngũ chuyên gia riêng.
• Ghế chủ tịch và thành viên được phân bổ theo tỷ lệ đảng phái (đối lập thường giữ nhiều ghế chủ tịch).
• Ủy ban có quyền sửa đổi dự luật rất sâu trước khi đưa ra toàn thể.

(5) Biểu quyết bất tín nhiệm mang tính xây dựng: Chỉ có thể lật đổ Thủ tướng nếu đã có đa số tuyệt đối bầu được Thủ tướng mới → loại bỏ khả năng khủng hoảng chính phủ kéo dài.

Hệ quả:

• Chính sách thường là sản phẩm của sự thỏa hiệp bắt buộc chứ không phải ý chí đơn thuần của đa số tại Hạ viện.
• Ví dụ điển hình: Năm 1997, chính phủ liên minh Thiên Chúa giáo (CDU/CSU-FDP) thông qua cải cách thuế giảm thuế thu nhập cao tại Bundestag → bị SPD kiểm soát Bundesrat bác bỏ. SPD đưa đề xuất ngược lại (giảm chi phí lao động nhưng tăng thuế và phúc lợi) → bị Bundestag bác. Kết quả: không có cải cách nào được thông qua.
• Trách nhiệm giải trình bị làm mờ: cử tri khó xác định rõ ai chịu trách nhiệm về một chính sách cụ thể vì nó có thể là kết quả bị ép buộc bởi Bundesrat, Tòa Bảo hiến hoặc chính quyền bang.

Kết luận:

Dù vẫn giữ hình thức và phần lớn tính linh hoạt của chính thể nghị viện, mô hình Đức đã hy sinh đáng kể ưu điểm “trách nhiệm giải trình rõ ràng” – vốn là đặc trưng nổi bật của nghị viện kiểu Westminster – để đổi lấy sự bảo vệ tối đa chống lại nguy cơ tập trung quyền lực quá mức và độc tài. Do đó, Đức đại diện cho một biến thể nghị viện đồng thuận kết hợp kiểm soát và đối trọng mạnh, khác biệt rõ rệt cả với kiểu nghị viện đa số (Anh, Ấn Độ) lẫn kiểu đồng thuận Bắc Âu thuần túy (Thụy Điển, Na Uy).