Cơ cấu cụ thể của chính phủ mới và sự phân chia quyền lực giữa các bộ phận khác nhau của nó.

Tác giả: James Madison

Sau khi xem xét hình thức tổng thể của chính phủ được đề xuất và tổng thể quyền lực được trao cho nó, tôi tiếp tục phân tích cấu trúc cụ thể của chính phủ này, cũng như việc phân bổ tổng thể quyền lực đó cho từng bộ phận cụ thể.

Một trong những phản đối chính được đưa ra bởi những người phản đối có uy tín đó là Hiến pháp bị cho là vi phạm nguyên tắc chính trị và rằng các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được tách biệt và phân định rõ ràng. Họ cho rằng trong cấu trúc của chính phủ liên bang, dường như không có sự quan tâm nào đến biện pháp bảo vệ thiết yếu cho sự tự do này. Các ngành quyền lực khác nhau được phân bổ và pha trộn theo một cách khiến cho sự cân bằng và vẻ đẹp trong hình thức bị phá hủy, và một số bộ phận thiết yếu trong cấu trúc bị đẩy vào nguy cơ bị đè bẹp bởi sức nặng quá mức của những bộ phận khác.

Không có chân lý chính trị nào có giá trị nội tại lớn hơn, hay nhận được sự ủng hộ rộng rãi hơn từ chính những người bạn sáng suốt của tự do so với cái chân lý mà những sự chống đối đang hướng vào. Việc tập trung toàn bộ quyền lực — lập pháp, hành pháp và tư pháp — vào cùng một chủ thể, dù đó là một người, một nhóm ít người hay nhiều người, và dù là do thừa kế, tự bổ nhiệm hay được bầu chọn, đều có thể được xem là định nghĩa đầy đủ nhất của chế độ chuyên chế. Nếu Hiến pháp liên bang thật sự mắc phải sai lầm trong việc tích tụ quyền lực như vậy, hoặc có sự pha trộn quyền lực dẫn đến tình trạng tích tụ ấy, thì không cần thêm bất kỳ lập luận nào nữa để biện minh cho việc từ chối hoàn toàn bản hiến pháp này. Tuy nhiên, tôi tin chắc rằng cáo buộc đó là không thể chứng minh được, và rằng nguyên tắc làm nền tảng cho lập luận ấy đã bị hiểu sai và áp dụng sai hoàn toàn. Để hình thành nhận thức đúng đắn về vấn đề trọng yếu này, chúng ta cần khảo sát ý nghĩa cụ thể của việc bảo vệ tự do bằng cách duy trì sự phân lập và độc lập giữa ba ngành quyền lực.

Nhân vật thường được trích dẫn khi bàn về vấn đề này là Montesquieu – một học giả lừng danh. Nếu ông không phải là người khởi xướng nguyên tắc chính trị vô giá này, thì ít nhất ông cũng là người đã trình bày và đề xuất nó một cách hiệu quả nhất trước sự chú ý của nhân loại. Trước hết, chúng ta hãy cố gắng xác định rõ ý nghĩa mà ông muốn truyền đạt về vấn đề này.

Hiến pháp Anh đối với Montesquieu cũng giống như Homer đối với các học giả nghiên cứu thơ sử thi. Nếu các học giả xem tác phẩm của Homer là hình mẫu hoàn hảo để rút ra những nguyên lý và quy tắc của thể loại này, cũng như là tiêu chuẩn để đánh giá các tác phẩm tương tự, thì Montesquieu dường như cũng coi Hiến pháp Anh là chuẩn mực hay ‘tấm gương phản chiếu’ của tự do chính trị; và đã trình bày, dưới dạng những chân lý nền tảng, các nguyên tắc đặc trưng của hệ thống chính trị đó. Để tránh hiểu sai ý nghĩa của ông, chúng ta hãy quay lại nguồn gốc nơi nguyên tắc này được rút ra.

Ngay cả khi chỉ quan sát một cách sơ lược Hiến pháp Anh, ta cũng có thể thấy rằng ba ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp hoàn toàn không tách biệt và độc lập tuyệt đối với nhau. Người đứng đầu ngành hành pháp là một bộ phận cấu thành không thể tách rời của quyền lập pháp. Ông ta nắm giữ đặc quyền đơn phương ký kết các hiệp ước với các quốc gia nước ngoài — những hiệp ước này có hiệu lực như các đạo luật lập pháp. Tất cả các thành viên của ngành tư pháp đều do ông bổ nhiệm, và có thể bị cách chức bởi ông khi được cả hai viện Quốc hội yêu cầu, đồng thời, họ cũng là một trong những hội đồng hiến định cố vấn cho ông. Một nhánh của ngành lập pháp cũng đồng thời là hội đồng hiến định quan trọng của người đứng đầu ngành hành pháp, đồng thời giữ vai trò là cơ quan duy nhất có quyền tài phán trong các vụ luận tội và nắm giữ quyền tài phán phúc thẩm tối cao trong mọi trường hợp khác. Các thẩm phán, ở một mức độ nhất định, cũng có mối liên hệ với ngành lập pháp khi họ thường xuyên tham dự và tham gia vào các cuộc thảo luận của cơ quan này, mặc dù họ không được phép bỏ phiếu.

Từ những thực tế mà Montesquieu dựa vào, có thể rút ra một kết luận rõ ràng rằng khi ông nói ‘Không thể có tự do nếu quyền lập pháp và hành pháp được hợp nhất trong cùng một cá nhân hoặc một cơ quan hành chính,’ hoặc ‘nếu quyền xét xử không được tách biệt khỏi quyền lập pháp và hành pháp…’, thì ông không có ý cho rằng các ngành này hoàn toàn không được tham gia một phần hay không được kiểm soát lẫn nhau trong hành động. Ý nghĩa thực sự trong lời của ông — và càng được minh chứng rõ nét hơn qua Hiến pháp Anh — chỉ có thể được hiểu như sau: khi toàn bộ quyền lực của một ngành được thực thi bởi chính những người đang nắm giữ toàn bộ quyền lực của một ngành khác, thì những nguyên tắc nền tảng của một bản hiến pháp tự do đã bị vi phạm.

Điều này đã có thể xảy ra trong Hiến pháp Anh nếu nhà vua — người đứng đầu ngành hành pháp — đồng thời nắm giữ toàn bộ quyền lập pháp hoặc toàn bộ quyền xét xử; hoặc nếu cơ quan lập pháp nắm giữ toàn bộ quyền tư pháp hay toàn bộ quyền hành pháp. Tuy nhiên, đây không phải là những khiếm khuyết của bản hiến pháp đó. Nhà vua không thể tự mình ban hành luật, mặc dù ông có quyền phủ quyết mọi đạo luật. Ông cũng không thể trực tiếp thi hành công lý, dù ông có quyền bổ nhiệm những người thực thi công lý. Các thẩm phán không thể thực hiện các đặc quyền hành pháp, mặc dù họ được bổ nhiệm bởi ngành hành pháp. Họ cũng không thể thực hiện bất kỳ chức năng lập pháp nào, dù họ có thể tham dự và tham gia vào các cuộc họp của cơ quan lập pháp. Cơ quan lập pháp không thể thực hiện bất kỳ hành vi tư pháp nào, dù họ có thể bãi nhiệm các thẩm phán thông qua hành động phối hợp của hai viện, và dù một trong các viện nắm giữ quyền tư pháp tối cao trong trường hợp cuối cùng. Cơ quan lập pháp cũng không thể thực thi đặc quyền hành pháp, mặc dù một trong các viện của nó là thành phần cấu thành quyền hành pháp tối cao, và một viện khác có quyền xét xử và kết án tất cả các viên chức cấp dưới của ngành hành pháp trong các vụ luận tội.

Những lý do mà Montesquieu dựa vào để củng cố nguyên tắc của mình là một minh chứng thêm cho ý nghĩa của ông. Ông nói: ‘Khi quyền lập pháp và hành pháp được hợp nhất trong cùng một cá nhân hoặc cơ quan, thì không thể có tự do, vì lo ngại có thể phát sinh rằng chính vị quân chủ hay thượng viện ấy sẽ ban hành các đạo luật chuyên chế và thi hành chúng theo cách chuyên chế.’ Một lần nữa, ông nói: ‘Nếu quyền xét xử được kết hợp với quyền lập pháp, tính mạng và tự do của công dân sẽ bị đặt vào sự kiểm soát tuỳ tiện, vì lúc đó thẩm phán sẽ đồng thời là người lập pháp. Nếu quyền xét xử được kết hợp với quyền hành pháp, thẩm phán có thể hành xử với tất cả sự tàn bạo của một kẻ áp bức.’ Những đoạn trích này đủ để chứng minh ý nghĩa mà chúng ta đã gán cho nguyên tắc nổi tiếng của tác giả nổi tiếng này.

Khi xem xét các bản hiến pháp của các bang, chúng ta nhận thấy không có một trường hợp nào mà các ngành quyền lực được giữ hoàn toàn tách biệt và độc lập với nhau, mặc dù nguyên tắc này đã được nêu ra bằng những ngôn từ rõ ràng và dứt khoát. Bang New Hampshire, nơi có bản hiến pháp bang được hình thành muộn nhất, dường như đã nhận thức đầy đủ về sự bất khả thi và thiếu khôn ngoan nếu cố tránh hoàn toàn mọi sự pha trộn giữa các quyền lực này. Vì vậy, bang này đã điều chỉnh học thuyết đó bằng tuyên bố rằng ‘quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nên được giữ tách biệt và độc lập với nhau trong phạm vi mà bản chất của một chính phủ tự do cho phép; hoặc trong phạm vi phù hợp với mối liên hệ ràng buộc toàn bộ cấu trúc hiến pháp thành một thể thống nhất và hài hòa không thể chia cắt.’ Theo đó, hiến pháp của bang đã pha trộn các quyền lực này theo nhiều cách khác nhau. Thượng viện, một nhánh của ngành lập pháp, đồng thời là một tòa án tư pháp để xét xử các vụ luận tội. Tổng thống, người đứng đầu ngành hành pháp, cũng đồng thời là chủ tọa của Thượng viện, có quyền biểu quyết như các thành viên khác và có lá phiếu quyết định trong trường hợp hòa phiếu. Người đứng đầu hành pháp cũng được cơ quan lập pháp bầu chọn hằng năm, và hội đồng cố vấn của ông cũng được lựa chọn từ chính cơ quan lập pháp vào mỗi năm. Nhiều viên chức của bang cũng do cơ quan lập pháp bổ nhiệm. Các thành viên của ngành tư pháp thì được bổ nhiệm bởi ngành hành pháp.

Hiến pháp của bang Massachusetts cũng đi theo hướng tương tự trong việc diễn đạt nguyên tắc nền tảng của tự do này. Văn kiện tuyên bố rằng: ‘Ngành lập pháp không bao giờ được thực thi quyền hành pháp hay tư pháp, hoặc bất kỳ quyền nào trong số đó; ngành hành pháp không bao giờ được thực thi quyền lập pháp hay tư pháp, hoặc bất kỳ quyền nào trong số đó; ngành tư pháp không bao giờ được thực thi quyền lập pháp hay hành pháp, hoặc bất kỳ quyền nào trong số đó.’ Tuyên bố này hoàn toàn phù hợp với học thuyết của Montesquieu, như đã được giải thích, và không hề bị vi phạm ở bất kỳ điểm nào trong bản kế hoạch do hội nghị lập hiến đề xuất. Quy định này không làm gì hơn ngoài việc ngăn cấm bất kỳ ngành quyền lực nào thực thi toàn bộ quyền hạn thuộc về ngành khác. Ngay trong chính bản hiến pháp mà tuyên bố đó đứng đầu, cũng đã có sự thừa nhận về một mức độ pha trộn quyền lực nhất định. Người đứng đầu hành pháp có quyền phủ quyết có điều kiện đối với ngành lập pháp; Thượng viện, một phần của cơ quan lập pháp, là tòa án luận tội các thành viên thuộc cả ngành hành pháp lẫn tư pháp. Các thành viên của ngành tư pháp được bổ nhiệm bởi ngành hành pháp và có thể bị bãi nhiệm bởi cùng cơ quan đó nếu có kiến nghị từ hai viện lập pháp. Cuối cùng, một số lượng đáng kể các viên chức trong chính phủ được bổ nhiệm hằng năm bởi cơ quan lập pháp. Vì việc bổ nhiệm vào các vị trí hành pháp vốn dĩ là một chức năng hành pháp, nên ít nhất trong điểm cuối cùng này, những người soạn thảo bản hiến pháp đã vi phạm chính quy tắc mà họ đã tự đặt ra.

Tôi sẽ không xem xét các bản hiến pháp của Rhode Island và Connecticut, vì chúng được hình thành trước Cách mạng và thậm chí trước khi nguyên tắc chính trị mà chúng ta đang bàn đến được chấp nhận rộng rãi.

Hiến pháp của bang New York không đưa ra tuyên bố nào về vấn đề này, nhưng dường như đã được soạn thảo với sự lưu tâm rõ ràng đến mối nguy hiểm của việc pha trộn không đúng đắn giữa các ngành quyền lực trong chính phủ. Tuy nhiên, văn kiện này trao cho cả người đứng đầu hành pháp và ngành tư pháp quyền kiểm soát một phần đối với ngành lập pháp, thậm chí còn pha trộn hai ngành hành pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền kiểm soát đó. Các thành viên của cơ quan lập pháp tham gia cùng với quyền lực hành pháp trong hội đồng bổ nhiệm, nơi thực hiện việc bổ nhiệm các chức vụ thuộc cả ngành hành pháp và tư pháp. Tòa án chuyên xử các vụ luận tội và sửa sai của bang bao gồm một viện của cơ quan lập pháp cùng với các thành viên chủ chốt của ngành tư pháp.

Hiến pháp của bang New Jersey pha trộn các quyền lực trong chính quyền nhiều hơn bất kỳ bản hiến pháp nào được đề cập trước đó. Thống đốc, tức người đứng đầu ngành hành pháp, được bổ nhiệm bởi cơ quan lập pháp. Ông giữ chức vụ chưởng ấn và người đại diện hợp pháp (hoặc người giám hộ) của bang. Ông là thành viên của Tòa Thượng thẩm Phúc thẩm, và là chủ tịch của một viện lập pháp, đồng thời nắm giữ lá phiếu quyết định khi có sự hòa phiếu. Viện lập pháp này đồng thời đóng vai trò là hội đồng hành pháp của thống đốc, và cùng ông thành lập Tòa Phúc thẩm. Các thành viên của ngành tư pháp do cơ quan lập pháp bổ nhiệm và có thể bị một viện của cơ quan này bãi nhiệm nếu bị viện còn lại luận tội.

Theo hiến pháp của bang Pennsylvania, tổng thống — người đứng đầu ngành hành pháp — được bầu chọn hằng năm thông qua một cuộc bỏ phiếu mà trong đó ngành lập pháp chiếm ưu thế. Cùng với một hội đồng hành pháp, ông bổ nhiệm các thành viên của ngành tư pháp và cùng họ thành lập một tòa án luận tội để xét xử tất cả các viên chức, bao gồm cả tư pháp lẫn hành pháp. Các thẩm phán của Tòa án Tối cao và các thẩm phán hòa giải dường như cũng có thể bị cơ quan lập pháp bãi nhiệm. Quyền hành pháp trong việc ân xá, trong một số trường hợp, cũng phải được trình lên cơ quan lập pháp. Cuối cùng, các thành viên của hội đồng hành pháp đồng thời được bổ nhiệm làm thẩm phán hòa giải theo chức vụ trên toàn bang.

Tại bang Delaware, người đứng đầu ngành hành pháp được cơ quan lập pháp bầu chọn hằng năm. Chủ tịch của hai viện lập pháp giữ chức phó tổng thống trong ngành hành pháp. Người đứng đầu hành pháp, cùng với sáu người khác do cơ quan lập pháp bổ nhiệm (mỗi viện ba người), hợp thành Tòa Thượng thẩm Phúc thẩm. Người đứng đầu hành pháp cũng cùng với cơ quan lập pháp tham gia vào việc bổ nhiệm các thẩm phán khác. Tại các bang nói chung, có vẻ như các thành viên cơ quan lập pháp đồng thời có thể là thẩm phán hòa giải. Riêng tại bang này, các thành viên của một viện lập pháp và các thành viên hội đồng hành pháp được mặc nhiên giữ chức vụ thẩm phán hòa giải theo chức vụ. Các viên chức chính yếu trong ngành hành pháp được cơ quan lập pháp bổ nhiệm, và một viện lập pháp đảm nhiệm vai trò là tòa án luận tội. Tất cả các viên chức có thể bị bãi nhiệm theo kiến nghị của cơ quan lập pháp.

Bang Maryland đã tiếp nhận nguyên tắc chính trị mà chúng ta đang bàn luận bằng những ngôn từ mạnh mẽ nhất, tuyên bố rằng quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp của chính quyền phải luôn luôn được tách biệt và độc lập với nhau. Tuy nhiên, hiến pháp của bang lại quy định rằng người đứng đầu ngành hành pháp do cơ quan lập pháp bổ nhiệm, còn các thành viên của ngành tư pháp thì do ngành hành pháp bổ nhiệm.

Ngôn từ của bang Virginia về vấn đề này còn mạnh mẽ hơn nữa. Hiến pháp của bang tuyên bố rằng ‘các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được tách biệt và độc lập; để không ngành nào được thực thi những quyền lực vốn thuộc về ngành khác; và cũng không cá nhân nào được đồng thời nắm giữ quyền lực của nhiều hơn một ngành, ngoại trừ trường hợp các thẩm phán của tòa án cấp quận có thể được bầu vào một trong hai viện của Quốc hội bang.’ Mặc dù tuyên bố này rất dứt khoát, chúng ta vẫn thấy tồn tại những ngoại lệ khác bên cạnh ngoại lệ được nêu rõ. Người đứng đầu hành pháp, cùng với hội đồng hành pháp của ông, được cơ quan lập pháp bổ nhiệm. Hai thành viên trong hội đồng hành pháp bị bãi nhiệm ba năm một lần bởi cơ quan lập pháp. Hơn nữa, tất cả các chức vụ chính yếu, cả trong ngành hành pháp và tư pháp, đều do cơ quan lập pháp bổ nhiệm. Quyền hành pháp trong việc ân xá, trong một trường hợp, cũng được trao cho cơ quan lập pháp.

Hiến pháp của bang North Carolina, dù tuyên bố rằng ‘quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tối cao của chính quyền phải luôn luôn được tách biệt và độc lập với nhau,’ tuy nhiên lại trao cho cơ quan lập pháp quyền bổ nhiệm không chỉ người đứng đầu ngành hành pháp mà còn tất cả các chức vụ chủ chốt trong cả ngành hành pháp và tư pháp.

Tại bang South Carolina, hiến pháp trao cho ngành lập pháp quyền bầu chọn người đứng đầu ngành hành pháp. Cơ quan lập pháp cũng được trao quyền bổ nhiệm các thành viên của ngành tư pháp, bao gồm cả các thẩm phán hòa giải và cảnh sát trưởng. Ngoài ra, ngành lập pháp còn có quyền bổ nhiệm các viên chức trong ngành hành pháp, thậm chí đến cả các chức vụ đội trưởng trong lục quân và hải quân của bang.

Trong hiến pháp của bang Georgia, nơi quy định rằng ‘các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được tách biệt và độc lập, để không ngành nào thực thi những quyền lực vốn thuộc về ngành khác,’ chúng ta thấy rằng ngành hành pháp được tổ chức thông qua các cuộc bổ nhiệm bởi cơ quan lập pháp. Cơ quan lập pháp cũng được trao quyền thực hiện quyền ân xá — một quyền thuộc về ngành hành pháp — và thậm chí cả các thẩm phán hòa giải cũng do cơ quan lập pháp bổ nhiệm.

Tôi không trình bày những trường hợp này mà ở đó ba ngành quyền lực không được giữ hoàn toàn tách biệt và độc lập nhằm mục đích biện hộ cho cách thức cụ thể mà các chính quyền bang đã tổ chức chúng. Tôi hoàn toàn ý thức được rằng, mặc dù các bản hiến pháp bang phản ánh nhiều nguyên tắc đáng khen ngợi, chúng cũng thể hiện sự vội vàng và thiếu kinh nghiệm trong quá trình soạn thảo. 

Rõ ràng là trong một số trường hợp, nguyên tắc nền tảng mà chúng ta đang bàn luận đã bị vi phạm do sự pha trộn quá mức, thậm chí là sự hợp nhất giữa ba nhánh quyền lực khác nhau. Hơn nữa, không một trường hợp nào có một cơ chế đầy đủ được thiết lập để thực thi trên thực tế sự phân quyền đã được vạch ra trên giấy. Mục đích của tôi là nhằm bảo vệ bản Hiến pháp được đề xuất khỏi cáo buộc rằng nó vi phạm nguyên tắc thiêng liêng của một chính quyền tự do. Cáo buộc này không được chứng minh bởi ý nghĩa thực sự mà Montesquieu gán cho nguyên tắc đó, cũng như không phù hợp với cách mà các bản hiến pháp bang của chúng ta hiểu về nguyên tắc ấy. Vấn đề thú vị này sẽ được tiếp tục bàn luận trong bài viết tiếp theo.

Nguyễn Huy Vũ dịch.